Страница 8 из 19
Принятие Федерального закона 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» способствует расширению контрольной функции российского законодательного (представительного) органа. Тем не менее механизм правового регулирования парламентских расследований нельзя признать совершенным, некоторые нормы действующего Закона препятствуют инициированию и проведению расследования, сводят его результаты на нет. Данное обстоятельство не соответствует потребностям в укреплении парламентского контроля и становлении эффективного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
На момент принятия Федерального закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» «фактически отсутствовала детально разработанная и одобренная органами государственной власти в качестве подлежащей реализации концепция парламентского контроля и одного из его институтов, парламентских расследований. В целях формирования эффективного института парламентских расследований данная позиция была рекомендована рабочей группе Государственной Думы по разработке законопроекта».83 По нашему мнению, принятие закона не решило данных проблем, которые по-прежнему актуальны и требуют разрешения.
Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является полнокровная реализация одной из трех важнейших функций парламента – контрольной, и парламентские расследования должны стать действенным средством борьбы с этим явлением. Сущность конституционного строя – народовластие, а главный его критерий – сильный парламент. Поэтому важнейшим направлением повышения качества государственной службы является усиление контрольных полномочий парламента. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. Парламентаризм, а точнее, представительная демократия – антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии.84
В России институт парламентского контроля недостаточно развит, несмотря на то, что его применение и развитие могли бы способствовать укреплению демократических начал. В литературе отмечают пути преобразования парламентского контроля в целях совершенствования системы российского конституционализма и превращения института в реальный механизм защиты прав человека, в частности, с учетом зарубежной практики предлагаются изменения в Конституцию Российской Федерации.85
Таким образом, контрольная функция является обязательной функцией парламента, но правовое регулирование контрольной функции законодательных (представительных) органов в Российской Федерации нельзя признать совершенным. Отсутствие специальной нормы о парламентском контроле в Конституции РФ повлекло за собой не только длительность дискуссий ученых о наличии контрольной функции у парламента, но и несовершенство законодательного регулирования парламентского контроля в России. Парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей законодательному (представительному) органу реагировать на наиболее острые проблемы. Именно поэтому исследование и определение направлений совершенствования института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности осуществления всех функций парламента и становления действенного механизма защиты прав и свобод человека, что способствует укреплению основ конституционного строя Российской Федерации. Глядя на актуальность проблем правового статуса личности и отраслевых вопросов правоприменения в области прав и свобод человека и гражданина, на сегодняшний день можно констатировать, что Основной закон Российского государства выступает наиважнейшим источником прямо и косвенно закрепленных юридических гарантий. Полагаем, что с учетом динамики развития конституционно-правовых отношений и расширения предмета конституционного права России86 такая роль Конституции РФ должна только усиливаться.
1.3. Понятие и содержание института парламентского расследования
Основой для определения понятия и сущности контрольных полномочий парламента и института парламентского расследования является теория разделения властей. К проблемам принципа разделения властей и функционирования государственной власти обращаются Дж. Локк, Ж.‑Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, И. Кант, Г.В.Ф. Гегель, Дж. Ст. Милль. Необходимость дальнейшего усовершенствования принятых законов именно законодательным органом находит отражение в труде Джона Локка «Два трактата о правлении». Джон Локк утверждает, что для законодателей существует «новая и непосредственная обязанность, которая побуждает их следить за тем, чтобы они создавали законы для блага общества. <…> Исполнительная власть <…> явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по желанию изменена и смещена».87
Контрольная функция, по мнению Ш.Л. Монтескье, является чуть ли ни единственной, которая может быть осуществлена парламентом наиболее эффективно. В труде «О духе законов» изложены положения, которые можно считать предпосылкой для оформления в политико-правовой мысли идеи о судебных полномочиях парламента: «Может также случиться, что гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи. Но, как правило, законодательная власть не имеет права судить; тем не менее она может пользоваться этим правом в том особенном случае, когда она представляет заинтересованную сторону, какой является народ. Итак, за ней остается только право обвинения. <…> Для охранения достоинства народа и безопасности частного лица надо, чтобы часть законодательного собрания, состоящая из народа, обвиняла перед тою частью законодательного собрания, которая состоит из знатных и потому не имеет с первой ни общих интересов, ни одинаковых страстей».88 Таким образом, часть парламента выступает в роли следователя, обвинителя, окончательное решение выносится другой палатой. Важным является то, что в концепции Ш.Л. Монтескье парламент наделяется судебными полномочиями без подмены судебных органов. Законодательное собрание расследует и рассматривает дела, в которых «гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи». Речь идет о нарушении «прав народа», т. е. массовых нарушений прав человека, что имеет негативные последствия для общества и государства. Напомним, что предмет расследования Федерального Собрания РФ включает факты грубого или массового нарушения прав и свобод; предметом расследования не может быть установление виновности в совершении преступления (ст. 4 Закона № 196-ФЗ).
В юридической науке можно встретить различные определения понятия расследования через родовые понятия процедура, процесс, комплекс мер, деятельность, действия, стадия и т. д. Налоговые расследования характеризуют как целенаправленную деятельность, непрерывный процесс применения налоговыми и правоохранительными органами методов и специальных знаний, направленных на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений; процесс применения уголовно-процессуальных, оперативно-розыскных, налогово-проверочных и иных мер, а также разрешения вопроса о возбуждении уголовного дела или принятии иных мер.89 Административное расследование рассматривается как особая форма производства, деятельность, стадия административного производства, которая состоит из процессуальных действий должностных лиц и государственных органов; стадия процесса, состоящая в деятельности уполномоченных органов, общественных организаций, должностных лиц по установлению обстоятельств правонарушения, выявлению лица, его совершившего, фиксированию всех обстоятельств по делу.90
83
Рекомендации круглого стола на тему «О процедуре парламентских расследований». Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ. 09.06.2005. URL: http://www.duma.gov.ru/gosstroi/stol9.06.05.htm.
84
Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2. С. 18-24; Боброва Н.А., Заикин Д.А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 24-28.
85
Авакьян С.А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и Республике Македонии: сб. науч. ст. – М.: Статут, 2006. Вып. 1. С. 6-21; Гончаров В.В. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России // Юрид. мир. 2008. № 6 (138). С. 31-34; Гранкин И.В. Парламент России. С. 325-326, 341-343; Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 7-10; Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 583; Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. 254 c.; Парламентское право России. 296 c.; Чуксина В.В. Указ. соч. С. 29-33; Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. … докт. юрид. наук. – М., 2010. 44 с.
86
Авакьян С.А. Тенденции развития конституционно-правового регулирования общественных отношений в современной России // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: мат. всерос. науч.-практ. конф. ‑ Омск, 2009. С. 12-21.
87
Локк Д. Два трактата о правлении: сочинения: в 3 т. / ред. и сост., авт. примеч. А.Л. Субботин. – М.: Мысль, 1988. Т. 3. С. 135-406.
88
Монтескье Ш.Л. О духе законов: избранные произведения. – М.: Гос. изд-во полит. лит., 1955. С. 291-297.
89
Куликов Л.А. Понятие и методы налоговых расследований, применяемые налоговыми органами и правоохранительными органами // Налоги. 2009. № 4. С. 8-11.
90
Звягин М.М. Административное расследование в таможенных органах // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 60-65.