Страница 4 из 19
По мнению большинства конституционалистов, контрольная функция является обязательной для парламента, что вытекает из сущности законодательного и представительного органа, институт парламентского контроля в большей или меньшей степени присутствует в любой стране, где имеется парламент.34 Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности.35 Более того, осуществление контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию законодательного органа власти. В этом аспекте контроль предстает не столько самостоятельной функцией, сколько элементом общей государственной воли, выражаемой при принятии государственно-правовых и государственно-исполнительских решений.36
Анализ отечественной и зарубежной литературы позволяет заключить, что контрольная функция парламента Великобритании исторически послужила основой возникновения законодательной функции.37 С XVII века становление Парламента происходило в условиях необходимости оформления противовеса власти монарха. Именно парламентский контроль послужил важным средством ограничения власти Короны. В 1640 году Долгий парламент осуществлял, в частности, контроль над налогообложением, в этот период оформляется механизм финансового контроля и индивидуальной ответственности министров. Правительство становится подотчетным Парламенту, происходит назначение отобранных комиссий для расследования деятельности отдельных исполнительных органов, например, осуществляющих расходы на содержание армии. В 1861 году была сформирована комиссия для проверки расходов всех департаментов и учреждений. С этого момента расширяется не только масштаб контроля, но и его предмет (вопросы политики, экономики и производства). Комиссии, формирующиеся в «непартийной атмосфере», уполномочены вызывать свидетелей, требовать представления документов. Система комиссий становится связанной со структурой министерств. Комитеты получили право контролировать «расходы, управление и политику» министерств и подведомственных им органов.38 Тем не менее отсутствие детального правового регулирования имеет негативные последствия для реализации возможности эффективного проведения парламентских расследований. С.Л. Долиновский отметил, что парламентский контроль лишен необходимых санкций. Крайней мерой, на которую имеет право Палата общин, является вотум недоверия, но это не влечет за собой обязательной отставки правительства.39 Проведение расследований может быть основано на самостоятельных биллях, поэтому достаточно разнообразна практика в отношении сбора доказательств, применения принципа гласности расследования, обязательности допроса под присягой. Поэтому выводы комиссий имеют различное значение.40 Акт о расследованиях 2005 года не является основополагающим документом и не устанавливает эффективный механизм парламентского расследования.
Несмотря на то, что контрольные полномочия зарубежных парламентов разнятся, контрольная функция является традиционной для парламента. Кроме того, она может рассматриваться в качестве необходимой для реализации законодательной функции. «Парламент должен обладать достаточной информацией о положении дел в стране. Изучение деятельности правительства в комиссиях проходит во всех странах, независимо от их формы правления».41
С.А. Авакьян, определяя основные функции парламента РФ, отмечает, что он должен «в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т. д.»42 М.В. Баглай определяет парламентский контроль как право «представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной».43 «Парламентский контроль является одним из видов государственного контроля и выступает непременным условием устойчивого конституционного строя», одна из основных функций парламента, направленная на осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти. Такой контроль обеспечивается с помощью различных методов и способов: постановка вопроса о доверии правительству, интерпелляция, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследования и др.44
Д.Б. Трошев указывает, что парламентский контроль представляет собой законную, обладающую легитимностью, вытекающую из принципа разделения властей деятельность Федерального Собрания РФ по наблюдению за функционированием Правительства РФ, иных органов исполнительной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, выявлению допущенных ими нарушений, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению нарушений в будущем.45 Парламентский контроль определяется как осуществляемый высшим законодательным органом комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, устранению выявленных нарушений и предупреждению возможных несоответствий.46 Парламентский контроль характеризуют как систему норм, регулирующую порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, осуществляемый как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа, направленный на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия и т. п.).47
Е.А. Соломатина раскрывает понятие контроля законодательной власти в трех аспектах: как систематическую и конструктивную деятельность парламента, одну из основных его функций, то есть как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы; как систему мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и выполнения легитимно принятых норм, отражающих общегосударственные интересы; как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия.48
Государственный финансовый контроль возник на ранних стадиях развития российского государства первоначально в рамках общего государственного контроля и уже к концу XIX ‑ началу XX века представлял собой единую централизованную систему. Особенность финансового контроля в том, что парламент не единственный субъект, уполномоченный на его осуществление.49 Многие исследователи считают, что парламентский финансовый контроль является видом государственного финансового контроля. Д.И. Романов отмечает, что в целом бюджетный контроль осуществляется парламентом, главой государства.50 Утверждение парламентом бюджета и контроль за его исполнением определяют как форму парламентского контроля – бюджетно-финансовый контроль.51 И.П. Окулич, Д.Н. Усатов указывают, что особенностью деятельности Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации является то, что осуществляемый этими органами контроль – и государственный финансовый контроль, как это указано в ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», и парламентский контроль, так как данные органы создаются законодательными органами и подотчетны им.52
34
Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2-х т. – М.: Юристъ, 2007. Т. 2. С. 385-386; Парламентское право России : курс лекций / О.Н. Булаков, И.Н. Рязанцев; под общ. ред. О.Н. Булакова. – М.: Юстицинформ, 2007. 296 c.; Демидов М.В. Указ. соч. С. 87; Исаков В.Б. Указ. соч. С. 358-359; Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 7-8; Никитенко М.Г. Депутатские слушания в контексте функционального аспекта деятельности представительных органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №7. С. 7-9; Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. С. 48-52, 60-61; Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 6-10; Яблонская А.Б. Контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации // Гражданин и право. 2010. № 2. С. 28-37.
35
Бурмистров А.С. Указ. соч. С. 11-15.
36
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч. С. 48-52.
37
Александрова С.П. Великая Ремонстрация и требования английского парламента о контроле над исполнительной властью // История государства и права. 2009. № 12. С. 32-36; Ковалев И.Г. Законодательное регулирование судебных полномочий британской Палаты лордов в конце XIX-XX в. // История государства и права. 2008. № 23. С. 26-28; Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 29-33; Mackenzie K. Parliament. – London: W.E.S. Mackay E Co, Chatham, 1962. 103 p.
38
Mackenzie K. Op. cit. P. 37, 45, 90-91.
39
Долиновский С.Л. Парламентский контроль в Великобритании в конце XIX ‑ начале ХХ в. // История государства и права. 2008. № 23. С. 24-25.
40
Daily Hansard. Debate. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmhansrd/cm090624/debtext/90624-0017.htm.
41
Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: общая часть: учебник. – М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 666-673; Patterson T. The American Democracy. – N.Y.: McGraw-hill Publishing Co., 1990. P. 402-405.
42
Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 386.
43
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. – М.: БЕК, 1998. С. 505-508.
44
Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 2-5.
45
Трошев Д.Б. Парламентские расследования как форма контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008. С. 7.
46
Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С. 29-32.
47
Коврякова Е.В. Указ. соч. С. 12.
48
Соломатина Е.А. Понятие, сущность и основные черты парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов // Юрид. мир. 2006. № 10. С. 74-77.
49
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч. 178 с.
50
Романов Д.И. Бюджетный контроль как фактор противодействия коррупции при управлении резервным фондом // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 73-75.
51
Паргачева И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 3-10.
52
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч.