Страница 76 из 92
4. Предлагается классификация субъектов финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов по двум признакам:
– по характеру выполняемых функций: 1) субъекты, выполняющие специальные функции в ходе кассового исполнения бюджетов, и 2) субъекты, обеспечивающие реализацию специальных функций. Первую группу составляют исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, организующие исполнение соответствующих бюджетов, а также осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств. Вторую группу образуют Центральный банк РФ и его учреждения, уполномоченные кредитные организации, главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов;
– по содержанию имеющихся у них полномочий: субъекты, осуществляющие кассовые полномочия, и субъекты, осуществляющие распорядительные полномочия. В то же время данная классификация является условной, поскольку у субъекта, осуществляющего кассовые полномочия, как правило, имеются и распорядительные функции.
5. Правоотношения в области кассового исполнения бюджетов представляют собой отношения, урегулированные нормами бюджетного права, участники которых, являясь носителями юридических прав и обязанностей, реализуют содержащиеся в этих нормах предписания по порядку кассового исполнения бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования. Правоотношения в рассматриваемой сфере, обладая всеми признаками финансовых и, в частности, бюджетных правоотношений, имеют свои отличительные особенности. Они складываются по поводу применения установленных законом форм и порядка осуществления кассовых операций со средствами бюджетов при их поступлении и расходовании. Полномочия субъектов данных правоотношений всегда связаны с обеспечением совершения кассовых операций со средствами бюджетов. Положение участников данных правоотношений, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов и выполняющих распорядительные функции, характеризуется отсутствием прямых отношений власти и подчинения. Для данной группы правоотношений характерно использование по отношению к ним договорно-правового способа правового регулирования, причем путем заключения как публично-, так и частноправовых договоров (банковского счета), т.е. они могут изменяться не только на основе предписаний в правовых актах, но и на основе соглашений. При этом правоотношения, связанные с заключением публично-правовых договоров, отличаются большой степенью диспозитивности, поскольку предоставляют их субъектам свободу выбора в определении условий, хотя и в рамках, определенных законом.
6. Обосновывается необходимость уточнения ст. 218 БК РФ, которая не относит к исполнению бюджетов по доходам деятельность по зачислению доходов на счета Федерального казначейства, распределению поступлений по уровням бюджетной системы и их учету. Предлагается при установлении границ правоотношений по исполнению бюджетов по доходам руководствоваться моментом, с которого права требования в отношении перечисляемых денежных средств переходят к государству (муниципальному образованию), т.е. моментом их списания со счета плательщика. При прохождении данных денежных средств, начиная с корреспондентского счета банка плательщика, затем счетов Федерального казначейства по учету и распределению доходов бюджетной системы Российской Федерации и до зачисления их на единые счета бюджетов, субъект права собственности на них не меняется. И банки, и Федеральное казначейство, оперируя со средствами бюджетов, подлежащими зачислению на единые счета бюджетов, действуют в интересах Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования, исполняя свои публично-правовые обязанности. Поступающие на счета Федерального казначейства денежные средства становятся доходом соответствующего бюджета не с момента распределения их Федеральным казначейством и зачисления на единый счет соответствующего бюджета, а с момента уплаты их плательщиком. Данные положения должны быть закреплены на законодательном уровне.
7. Обосновывается необходимость внесения изменений в ст. 219 БК РФ, включив в исполнение бюджетов по расходам непосредственное осуществление кассовых выплат с единых счетов бюджетов, поскольку это является неотъемлемой частью процесса исполнения бюджетов, наполняющей данную деятельность реальным содержанием, и способствует достижению конечной цели.
8. Доказывается, что императивное требование БК РФ об осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований органами Федерального казначейства является обоснованным и соответствующим конституционным положениям. В данном вопросе предлагается исходить из понимания принципа самостоятельности субъектов Федерации (муниципальных образований) при исполнении бюджетов как устанавливающего их исключительные полномочия по распоряжению средствами своих бюджетов и определению направлений их расходования. Такое понимание вышеназванного принципа, указывает на отсутствие необходимости в сохранении в действующем правовом регулировании норм, позволяющих при определенных условиях субъектам Федерации самостоятельно осуществлять кассовое обслуживание собственных бюджетов, а также бюджетов входящих в его состав муниципальных образований (ч. 5 ст. 215.1 БК РФ). Кроме того, представляется возможным расширение полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований путем наделения их функциями по открытию и обслуживанию лицевых счетов распорядителей, получателей бюджетных средств, администраторов источников финансирования дефицита бюджета данных уровней бюджетной системы Российской Федерации, санкционированию ими расходов этих бюджетов по правилам, устанавливаемым в том числе правовым актом субъекта Федерации (муниципального образования). Однако расширение полномочий Федерального казначейства в отношении указанных бюджетов должно происходить с одновременным введением мер и способов защиты прав и законных интересов субъектов Федерации и муниципальных образований в данной сфере отношений.
9. Системообразующей функцией органов Федерального казначейства является учет операций, осуществляемых в ходе кассового исполнения бюджетов, который лежит в основе всех процедур, проходящих в рамках данной деятельности. При этом все остальные полномочия Федерального казначейства направлены на обеспечение данной функции и так или иначе с ней связаны. Осуществление данного учета служит основой и средством реализации контрольных функций органов Федерального казначейства. Учетный характер функций Федерального казначейства в ходе кассового исполнения бюджетов определяет такие особенности возникающих с его участием правоотношений, как юридическое равенство субъектов, отсутствие между ними отношений власти и подчинения, совместная подчиненность требованиям закона, устанавливающим процедуры кассового исполнения бюджетов.
10. Предлагается перенести норму, регулирующую полномочия Федерального казначейства, из гл. 19 БК РФ «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня» в гл. 18 БК РФ «Полномочия участников бюджетного процесса», где также расположена норма, регламентирующая бюджетно-правовой статус Центрального банка РФ. Таким образом, будет подчеркнуто значение функции, выполняемой Федеральным казначейством, для всех бюджетов и его особое правовое положение.
11. Финансовые (уполномоченные) органы субъектов Федерации и муниципальных образований занимают центральное место в системе органов, участвующих в кассовом исполнении бюджета соответствующего уровня. Их действия (бездействие) могут повлечь значительные юридические последствия для других участников бюджетного процесса. В связи с этим в БК РФ должны быть предусмотрены меры ответственности финансовых (уполномоченных) органов за ненадлежащее исполнение функций по кассовому обслуживанию главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, главных администраторов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета.