Страница 74 из 92
3. Финансовое выравнивание в ФРГ представляет собой, c одной стороны, систему норм, регулирующих отношения по распределению полномочий, доходов и расходов между разными уровнями власти в федеративном государстве, с другой стороны, систему правоотношений, складывающихся между разными уровнями власти в федеративном государстве в процессе данного распределения.
Финансовое выравнивание является сложной, многостадийной системой распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в Федерации, что закреплено в соответствующих положениях бюджетного законодательства ФРГ.
Многоэтапность является основной отличительной чертой процесса распределения доходов в ФРГ, позволяющей достичь максимального выравнивающего эффекта, так как каждая последующая стадия дополняет предыдущую. Подобная тесная взаимосвязь и взаимообусловленность являются необходимым условием реализации соответствующих норм права и достижения целей правового регулирования.
4. Сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов в рамках отдельных взаимосвязанных этапов финансового выравнивания позволяет достичь максимально эффективного регулирования межбюджетных отношений в ФРГ.
В рамках вертикального финансового выравнивания определяется, какие доходы подлежат поступлению в бюджет Федерации, а какие – в бюджеты земель. Субъектами правоотношений по вертикальному финансовому выравниванию являются Федерация, с одной стороны, и земли – с другой, а также земли, с одной стороны, и входящие в их состав коммуны – с другой. Таким образом, вертикальное финансовое выравнивание представляет собой отношения по распределению финансовых средств между разными уровнями власти в федеративном государстве, урегулированные нормами бюджетного законодательства ФРГ.
При горизонтальном финансовом выравнивании сглаживаются остающиеся после вертикального выравнивания различия в финансовых потенциалах между бюджетами земель. К горизонтальному выравниванию можно в свою очередь отнести отношения, связанные с распределением и перераспределением финансовых средств между субъектами одного уровня бюджетной системы.
В правовой доктрине ФРГ роль вертикального выравнивания в сближении финансовых потенциалов федеральных земель нередко преуменьшается по сравнению с горизонтальным финансовым выравниванием. Думается, что горизонтальное финансовое выравнивание между землями призвано лишь корректировать финансовые результаты, полученные в рамках вертикального выравнивания. Следовательно, именно эффективное вертикальное финансовое выравнивание является залогом должного функционирования системы финансового выравнивания в целом. Таким образом, сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов является необходимой предпосылкой достижения цели финансового выравнивания, заключающейся в наделении органов власти всех уровней Федерации достаточным объемом финансовых средств для реализации стоящих перед ними задач.
Чрезмерное преобладание горизонтальных механизмов финансового выравнивания оказывает дестимулирующее влияние как на федеральные земли с высоким финансовым потенциалом, так и на финансово ослабленные федеральные земли. Использование комплексного подхода к изучению данного явления позволяет учитывать особенности вертикальных и горизонтальных механизмов в единой системе финансового выравнивания.
5. Стабильность системы финансового выравнивания обеспечивается закреплением ее основ в Основном законе ФРГ. Вместе с тем в условиях современной экономической ситуации необходимы механизмы, позволяющие корректировать ее в соответствии с изменяющимися текущими экономическими потребностями, не затрагивая ее основы. В качестве такого «настроечного механизма», призванного адаптировать систему к колебаниям экономической конъюнктуры, используется НДС как наиболее чувствительный к конъюнктуре рынка. Распределительная квота для НДС устанавливается законом, требующим одобрения Бундесрата, что упрощает процедуру согласования возможных изменений данной квоты. Таким образом, финансовое выравнивание как система характеризуется, с одной стороны, стабильностью, а с другой стороны, гибкостью и устойчивостью к изменениям экономических условий.
6. В рамках действующей системы финансового выравнивания ФРГ существует конфликт между необходимостью перераспределения финансовых средств в целях достижения равноценного уровня жизни на всей территории страны, вытекающей из системного толкования положений Основного Закона ФРГ, с одной стороны, и стимулированием эффективной экономической политики земель-доноров – с другой.
Потребность сближения финансовых потенциалов обусловлена принципом солидарности и взаимной ответственности субъектов Федерации.
В то же время чрезмерное сближение при нивелировании финансовых потенциалов федеральных земель отрицательно сказывается на стимулировании экономически эффективного поведения как финансово ослабленных земель, так и земель-доноров. В силу особенностей механизма горизонтального финансового выравнивания в ФРГ в наиболее выгодном положении оказываются федеральные земли с финансовым потенциалом, в целом соответствующим средним значениям по стране.
Разрешению вышеназванного конфликта способствует развитие системы финансового выравнивания в ФРГ, основывающееся на закреплении в бюджетном законодательстве сочетания двух основных задач – социальной, которая заключается в обеспечении соразмерного уровня жизни населения на всей территории ФРГ, и взаимной ответственности земель-доноров по отношению к финансово ослабленным землям, а также стимулирующей, состоящей в сохранении определенных особенностей, вызванных разной степенью эффективности финансовой деятельности земель, и, таким образом, способствовании конкуренции между ними.
71. Ивлиев И.Ю. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010
Работа выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Болтинова Ольга Викторовна.
Положения, выносимые на защиту:
1. Закрепление в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) определения бюджета как главного финансового плана образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств публично-правового образования, утверждаемого соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме законодательного акта для осуществления функций и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, позволит обеспечить прозрачность бюджетной деятельности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
2. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации направлена на достижение конечной основной и сопутствующей целей, а именно:
а) конечная основная цель – создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами;
б) к сопутствующим целям относятся: законодательное разграничение расходных полномочий между уровнями власти для обеспечения эффективного и результативного расходования бюджетных ассигнований; распределение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей, перераспределение средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.