Страница 71 из 92
67. Мусабирова Д.А. Правовой режим региональных бюджетных фондов: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2012
Работа выполнена в Институте экономики, управления и права (г. Казань). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Саттарова Нурия Альвановна.
Положения, выносимые на защиту:
1. Региональный бюджетный фонд представляет собой обособленный внутри бюджета субъекта Российской Федерации фонд денежных средств, создаваемый на основе нормативных актов субъектов Федерации и расходуемый на финансирование установленных расходных обязательств бюджета, средства которого находятся в распоряжении соответствующего субъекта Федерации либо уполномоченного органа, прямо указанного субъектом Федерации.
2. Предлагается авторская классификация региональных бюджетных фондов. На основании целевого предназначения они могут быть разделены на фонды регионального выравнивания (муниципальных районов и поселений); фонды софинансирования; фонды компенсаций; дорожные фонды; резервные фонды, в составе которых могут быть выделены два вида: 1) резервные фонды органов исполнительной власти субъектов Федерации и 2) резервные фонды субъектов Федерации.
3. Исходя из анализа исторического опыта использования фондовой формы обособления денежных средств в составе бюджета выявлено, что активное использование региональных бюджетных фондов начинается только с образованием бюджетной системы Российской Федерации. Доказано, что на современном этапе существуют две встречные тенденции использования конструкции бюджетных фондов в целом и региональных фондов как элемента системы бюджетных фондов в Российской Федерации в частности: с одной стороны, наблюдается частичный отказ от использования фондовой формы обособления средств, с другой стороны, для финансирования приоритетных направлений расходования бюджетных средств создаются новые виды бюджетных фондов.
4. Выявлено, что контроль над процессом формирования и использования региональных бюджетных фондов производится только в рамках осуществления государственного финансового контроля за собиранием, распределением и использованием бюджетных средств субъекта Федерации.
В целях устранения проблем в деятельности органов бюджетного контроля на уровне регионов предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»:
1) изложить подп. 9 п. 1 ст. 9 в следующей редакции:
«9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также контроль за порядком предоставления межбюджетных трансфертов и установлением критериев определения размера выделяемых средств»;
2) дополнить подп. 9 п. 1 ст. 9 следующими положениями:
«– оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований при выделении межбюджетных трансфертов;
– контроль за полнотой и правильностью поступления средств, аккумулируемых в бюджете субъекта Российской Федерации с целевым назначением».
5. Установлено, что правовой режим региональных бюджетных фондов следует рассматривать как закрепленное правовыми нормами и обеспеченное совокупностью юридических средств положение обособленной части бюджетных средств субъектов Федерации, направленных на установление своевременного и оптимального процесса собирания, распределения и использования денежных средств, обособленных с определенным целевым назначением и обеспечивающих бесперебойное финансирование приоритетных задач субъектов Федерации.
6. Аргументировано, что правовой режим региональных бюджетных фондов включает в себя два уровня правовых средств – базовый и вторичный.
Базовый уровень правовых средств образуют правовые предписания, устанавливающие основные правила о сущности и формировании региональных бюджетных фондов, а также о порядке собирания, распределения и использования средств из рассматриваемых фондов.
Ко вторичному уровню могут быть отнесены все иные правовые средства (юридические факты, правоотношения, правоприменительные акты, акты реализации прав и обязанностей и др.), закрепленные в предписаниях нормативных актов. Конкретный набор правовых средств рассматриваемого уровня определяется в первую очередь целевой направленностью и назначением отдельных видов фондов.
7. Особенности механизма правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, проявляются в следующем:
– основанием для выделения средств из фонда является наличие нескольких правообразующих юридических фактов;
– в отдельных случаях основанием расходования средств фонда может являться договор гражданско-правового характера;
– правилами Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) закреплены лишь общие правила о целевом предназначении фондов и порядке распределения и использования средств фондов, установление методик определения размера выделяемых сумм, а также порядок их распределения и выделения происходит на уровне подзаконных нормативно-правовых актов регионального законодательства. Соответственно единый порядок выделения средств из фондов действующим законодательством не предусматривается. В актах субъектов Федерации правила, четко закрепляющие процессуальные аспекты порядка выделения средств, в основном не содержатся.
8. Предлагается внести в ст. 81 БК РФ следующие изменения:
– переименовать «резервные фонды исполнительных органов государственной власти» в «чрезвычайные фонды исполнительных органов государственной власти», поскольку исходя из анализа современной нормативной базы, регулирующей отношения, связанные с формированием и использованием исследуемого вида фондов, они не выполняют роль финансового резерва, что противоречит не только зарубежной практике расходования средств резервных фондов, но и сущности рассматриваемого фонда как такового;
– определить целевое предназначение средств фондов как «финансирование расходов, связанных с мероприятиями по ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных происшествий, а также с иными обстоятельствами, характеризующимися признаками непредвиденности»;
– включить в текст статьи п. 8, предусматривающий возможность направления средств фонда, не использованных в текущем финансовом году, на увеличение размера регионального резервного фонда в следующем финансовом году (аналогичное правило необходимо внести в ст. 81.1 относительно резервных фондов субъектов Федерации);
– закрепить, что получателями средств из резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации могут быть любые субъекты: как публичные образования, так и юридические или физические лица. Ограничение круга лиц, имеющих право на получение средств, противоречит принципу адресности выделения бюджетных средств: поскольку основным предназначением расходования средств резервных фондов является их целевое назначение, правом на возмещение расходов должен обладать любой субъект, пострадавший от происшествий чрезвычайного характера.
9. Выявлено, что особенностью механизма правового регулирования отношений, связанных с региональными фондами компенсаций, является характерный только для этого вида фондов правоустанавливающий юридический факт: реализация субъектом Федерации своего бюджетного полномочия – права на передачу отдельных региональных полномочий на муниципальный уровень, которая опосредуется принятием специального акта. При этом передача денежных средств на возмещение расходов, произведенных муниципальными образованиями в процессе осуществления полномочий субъектов Федерации, должна совершаться на основании норм, принятых до утверждения проекта бюджета субъекта Федерации на соответствующий период. Данное положение целесообразно закрепить в подп. 2 п. 2 ст. 140 БК РФ.