Страница 65 из 92
9. В законодательстве Российской Федерации (БК РФ, федеральных законах от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления).
10. С целью полного совмещения плановых периодов бюджетного и среднесрочного программно-целевого планирования целесообразно увеличение планового периода бюджетного планирования до пяти лет.
11. Круг целевых программ, которым присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и на которые распространяется действие других положений БК РФ, должен быть расширен, со включением в него всех целевых программ независимо от срока действия (в настоящее время это только долгосрочные программы).
12. Необходимо внесение в БК РФ норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе:
– понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов;
– учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности;
– право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом – органом внешнего аудита (Счетной палатой РФ).
13. В законодательстве Российской Федерации (БК РФ, Уголовном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях) необходимо закрепить юридическую ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций – получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств.
61. Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009
Диссертация выполнена в секторе налогового права Института государства и права Российской академии наук. Научный руководитель – кандидат юридических наук Бельская Елена Владимировна.
Положения, вынесенные на защиту:
1. В Российской Федерации в вопросах бюджетно-налогового федерализма преобладает централизованное правовое регулирование доходов и расходов. Во-первых, большинство российских налогов регулируется сегодня федеральным, а не региональным законодательством. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов (сборов) стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, по-прежнему велико значение «вертикальных» финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют федеральные налоги (сборы), составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем 70%. Представляется, что централизованное правовое регулирование доходов и расходов будет поэтапно уступать место локальному (на уровне субъектов Российской Федерации и иных территориальных образований). В этом может заключаться основное содержание правовой реформы в области бюджетно-налогового федерализма.
2. Правовые принципы налогового федерализма, т.е. разделения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплены, но правовые механизмы их реализации до конца четко не определены. По данному вопросу следует устранить противоречия в законодательстве Российской Федерации. Так, представляется, что субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, составленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 Налогового кодекса РФ, далее – НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НК РФ.
3. До недавнего времени в вопросах правового регулирования трансфертной политики, проводимой в Российской Федерации, доминировал подход, что трансферт – это прежде всего способ выравнивания. В России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как «распыляют» средства по регионам без создания правового механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств – непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой исполнительской дисциплиной на местах. Сегодня предлагается новый правовой подход к трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, в частности в США. Федеральные трансферты не есть только правовой и экономический способы выравнивания, но и юридический способ стимулирования проведения определенной региональной политики.
4. На основе изучения теоретических и практических проблем, затрагиваемых в работе вопросов разработаны нижеследующие предложения, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере бюджетно-налогового федерализма.
4.1. Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Основным направлением реформирования правовой модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов Федерации, так и переложения обязанностей субъектов Федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.
4.2. Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами Федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения. Основными направлениями реформирования правовой системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:
– однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов;
– однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами Федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;
– однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.п.;