Страница 9 из 16
10. В некоторых специфических сферах, перечисленных в ч. 2 комментируемой ст. 2, уже приняты отраслевые федеральные законы или отдельные правовые нормы, регулирующие осуществление общественного контроля. Так, ФЗОКМПС вместе с корреспондирующим ему Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»58 можно с определенной долей условности интерпретировать как законы об общественном контроле за деятельностью по исполнению наказаний.
В ряде отраслевых законов, действующих в указанных выше специфических сферах, есть правовые нормы, с большей или меньшей степенью детализации регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением общественного контроля. Так, в ФЗоП есть специальная статья, посвященная общественному контролю за деятельностью полиции (ст. 50). Аналогичным образом Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» содержит статью, регламентирующую контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи59.
Впрочем, представляется затруднительным указать федеральные законы или даже нормы федеральных законов, регулирующие осуществление общественного контроля в таких сферах, как обеспечение обороны страны и безопасности государства; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей60. Отсутствует федеральное законодательство об общественном контроле за деятельностью следствия, прокуратуры, суда.
В некоторых из указанных сфер на уровне подзаконных нормативных правовых актов уже урегулированы определенные формы общественного контроля. Так, в Положении о Следственном комитете РФ устанавливается, что при СК России создается общественный совет, состав которого утверждается Председателем Следственного комитета61. При этом, правда, не указывается, наделяется ли этот орган функциями общественного контроля.
Данный пробел характерен для подзаконных нормативных актов, регулирующих формирование и функционирование общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, изданных до вступления в силу ФЗООК. В Указе № 842 ни словом не упоминаются контрольные функции этих органов. Этим в значительной степени объясняется тот факт, что первоначально общественные советы играли по преимуществу ритуальную роль. Пробел был восполнен лишь в указе Президента РФ «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» (подп. «е» п. 6), изданном во исполнение требований ФЗоОП.
Преимущественно формальный, ритуальный характер деятельности общественных советов предопределил необходимость их переформатирования в соответствии с указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления»62. Указ предусматривал разработку новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти с обязательным участием общественных палат и независимых от органов власти экспертов, а также представителей профильных общественных организаций.
Хотя на практике такие субъекты общественного контроля, как общественные советы, существуют при органах прокуратуры, однако в целом вопрос об общественном контроле деятельности прокуратуры следует признать открытым.
11. Что касается вопроса об общественном контроле деятельности суда, то Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» создает благоприятные условия для формирования практики общественного контроля, как минимум в форме общественного мониторинга. Принципиальное значение имеет норма, согласно которой споры, связанные с освещением деятельности судов в средствах массовой информации, могут разрешаться во внесудебном порядке органами или организациями, к компетенции которых относится рассмотрение информационных споров63. Согласно постановлению Пленума ВС РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»» за разрешением подобных споров можно обращаться не только в суд, но и в Общественную коллегию по жалобам на прессу, которая «рассматривает информационные споры, прежде всего, нравственно-этического характера, возникающие в сфере массовой информации, в том числе дела о нарушении принципов и норм профессиональной журналистской этики»64.
Особо следует оговорить возможность общественного контроля за деятельностью суда в форме общественной экспертной оценки судебных решений. Данный вопрос возник в публичном пространстве после того, как судья КС РФ в отставке Т.Г. Морщакова на заседании СПЧ 1 февраля 2011 г. заявила об «ответственности судей перед обществом и социальном контроле за правосудием». По ее словам, это невозможно без достаточной информации о судебной практике, включающей анализ приговоров по отдельным особо значимым делам и по делам, влияющим на тенденции судебного правоприменения. При этом она привела и конкретные примеры подобных дел. В ответ Президент РФ попросил Совет организовать проведение таких экспертиз.
Впрочем, данная инициатива вызвала неоднозначную реакцию в судейском сообществе. Президиум Совета судей РФ обратился к главе КС РФ В.Д. Зорькину с просьбой «проинформировать судейское сообщество о том, насколько согласуется с конституционными нормами» инициатива Т.Г. Морщаковой. Внимание главы КС РФ обратили на то, что «контроль над судебными актами должен осуществляться исключительно конституционными органами посредством уголовного, гражданского и административного судопроизводства» и что экспертиза отдельных дел нарушает право граждан на равенство перед судом, являясь по сути «публичной формой влияния на суд при рассмотрении конкретных дел».
Отвечая Президиуму Совета судей РФ, Председатель КС РФ В.Д. Зорькин отметил, что «транспарентность судебной системы, выбранная в качестве одного из направлений ее развития, означает не только расширение массива доступной информации о деятельности судов, а также выносимых ими решениях, но и возможность общественной реакции на них. …Полномочия судей непосредственно связаны с их ответственностью, которая подразумевает, в первую очередь, подотчетность судейского корпуса обществу. Судебная власть, будучи наделенной полномочиями по контролю деятельности всех остальных ветвей власти, нуждается в особых гарантиях невмешательства в отправление правосудия. В силу сниженных возможностей правомерного контроля со стороны других ветвей власти особое значение приобретает общественный контроль над правосудием. С другой стороны, такой контроль является важной гарантией от неправомерного административного воздействия на суд. Будучи одной из форм «обратной связи» между обществом и судебной властью, общественная реакция как на судебные решения по конкретным делам, так и на сложившуюся практику по отдельным категориям дел не может быть ограничена с точки зрения возможности анализа таких дел и их оценки, в том числе высказанной публично».
В ответе В.Д. Зорькина указывается, что «недопустимость воздействия на судей с помощью административных методов, несовместимых с принципом судейской независимости, не означает невозможности общественной реакции на деятельность судебной системы – в виде обсуждения, анализа и оценки как решений по отдельным делам, так и целых направлений судебной деятельности. …Для судебной системы оценка ее деятельности в общественном мнении, выраженная в формах дискуссий, публикаций, экспертных оценок и т.п., должна являться важным показателем уровня доверия и авторитета судебной власти в обществе. Именно на это и направлено повышение транспарентности судебной системы: ее целью является не само по себе опубликование данных о деятельности судов (в том числе о выносимых ими решениях), но донесение до общества информации о мотивах и аргументах в пользу принятия тех или иных решений».
58
Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
59
Статья 46 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913).
60
Проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» по инициативе СПЧ был внесен Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ 28 декабря 2011 г. и 16 марта 2013 г. принят в первом чтении.
61
Положение о Следственном комитете Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 // СЗ РФ. 2011. № 4. Ст. 572.
62
СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
63
Статья 23 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
64
Пункт 20 постановления Пленума ВС РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»» (ред. от 9 февраля 2012 г.) // Бюллетень ВС РФ. № 8. 2010.