Страница 7 из 16
Применяя к комментируемому Закону правило, закрепленное в ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ, можно утверждать, что по вопросам организации и осуществления общественного контроля «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В то же время подчеркнем, что регулирование организации и осуществления общественного контроля в отдельных сферах может относиться как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к ведению субъектов Российской Федерации. Например, регулирование общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, относящихся к системе исполнения наказаний, попадает в сферу федеральной компетенции, поскольку к этой сфере относится уголовно-исполнительное законодательство (п. «о» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). Напротив, в сфере, определенной ст. 73 Конституции РФ, региональный законодатель вправе самостоятельно осуществлять регулирование общественного контроля путем принятия законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76).
Подчеркнем, что разграничение предметов ведения в отношении регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина призвано обеспечить максимально широкие гарантии их реализации. Согласно правовой позиции КС РФ «соответствующие обязанности возлагаются – исходя из конституционных начал разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти – как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления»48. При этом «в сфере совместного ведения законодатель субъекта Российской Федерации вправе развивать и конкретизировать регулирование, установленное федеральным законом, а также вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения, в случаях их неурегулирования в федеральном законе»49.
3. Часть 1 комментируемой ст. 2 перечисляет виды источников права, содержащих правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля. Хотя в данной части текстуально говорится только об «осуществлении общественного контроля», однако по сути речь идет также и об организации общественного контроля. В частности, все статьи ФЗООК, регулирующие деятельность субъектов общественного контроля, касаются прежде всего именно его организации, а не собственно процесса его осуществления. Вот почему представляется целесообразным в ч. 1 комментируемой ст. 2 слово «осуществление» заменить фразой «организация и осуществление».
4. Перечень видов источников права, содержащих правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля, включает в себя:
– федеральные конституционные законы;
– федеральные законы;
– иные нормативные правовые акты Российской Федерации;
– законы субъектов Российской Федерации;
– иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
– муниципальные нормативные правовые акты.
5. К числу федеральных законов, регулирующих организацию и осуществление общественного контроля, помимо ФЗООК можно отнести прежде всего:
– ФЗОКМПС;
– ФЗоОП.
Кроме того, разрозненные правовые нормы, касающиеся организации и осуществления общественного контроля, есть в таких федеральных законах, как:
– Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;
– Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;
– Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»;
– Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;
– Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»;
– Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;
– Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;
– Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»;
– Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»;
– Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;
– Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;
– Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
– Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»;
– Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
– Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации»;
– Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»;
– ФЗоПК;
– Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»;
– ФЗоП;
– Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др.
6. К числу иных нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих организацию и осуществление общественного контроля, относятся прежде всего подзаконные акты, принятые на основе и во исполнение перечисленных выше федеральных законов. В качестве примера можно привести указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»50, который был издан во исполнение ФЗоП. Кроме того, ряд подзаконных актов федерального уровня регулирует отдельные вопросы организации и осуществления общественного контроля вне прямой связи с перечисленными выше законами. В качестве примера назовем указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека», который наделяет этот работающий на общественных началах консультативный орган широкими полномочиями, характерными для субъектов общественного контроля. Так, Совет вправе, в частности:
– запрашивать и получать в установленном порядке необходимые информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также требовать от них своевременного предоставления информации и материалов, запрашиваемых Советом;
– приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предоставителей общественных объединений;
– привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных видов работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;
– направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями по проблемам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, развития институтов гражданского общества51.
48
Постановление КС РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.
49
Постановление КС РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области» // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 2). Ст. 5101.
50
СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3154.
51
Пункт 6 Положения о Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 (ред. от 26 ноября 2015 г.) // СЗ РФ. 2011. № 6. Ст. 852.