Страница 20 из 39
Необходимость использования данной процессуальной конструкции вызывается тем, что некоторые материально-правовые нормы допускают (предусматривают) множественность лиц в публичном правоотношении.
Отличие административных соучастников от заинтересованных лиц (по терминологии АПК – третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора) состоит в том, что последние не являются субъектами спорного публичного правоотношения, соответственно в административном деле они не предъявляют материальных требований и в свою очередь с них ничего не взыскивается, на них не возлагается какая-либо публичная обязанность.
Процессуальное соучастие допускается, если соблюдается хотя бы одно из условий (ч. 2 ст. 41 КАС, ч. 2 ст. 46 АПК):
1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков.
Например, если земельный участок находится в совместной собственности нескольких лиц, то при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости такие сособственники должны участвовать в административном деле в качестве административных соистцов;
2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;
3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.
Закон устанавливает правило о процессуальной самостоятельности каждого из соучастников (ч. 3 ст. 41 КАС, ч. 3 ст. 46 АПК). В практическом плане это означает, что использование любых процессуальных прав не ставится в зависимость от волеизъявления другого соучастника. Например, один из административных соответчиков может ходатайствовать об истребовании доказательства, а другой, напротив, возражать. На конструкцию процессуального соучастия и на возможность реализации конкретного процессуального права это никакого влияния не оказывает – суд должен будет разрешить указанное ходатайство независимо от волеизъявления другого соучастника.
В процессуальной науке процессуальное соучастие классифицируют по двум основным критериям:
1) по процессуальному:
а) активное – соучастие на стороне административного истца.
Активное соучастие всегда возникает по воле административных соистцов (суд не может привлечь или обязать субъекта стать административным соистцом);
б) пассивное – соучастие на стороне административного ответчика. Пассивное соучастие возможно как по воле административного истца, так и по воле суда (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК);
в) смешанное – одновременное соучастие на стороне административного истца и административного ответчика;
2) по материальному:
а) обязательное (необходимое) – соучастие, необходимость которого вызвана тем, что характер спорного материального публичного правоотношения не позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса без привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения.
Привлечение административного соответчика в обязательном порядке (независимо от воли сторон) возможно в двух случаях:
– если имеется прямое указание закона;
– если невозможно рассмотреть административное дело без участия административного соответчика (к примеру, если публичный акт был принят совместно несколькими государственными органами, то в случае предъявления административного иска об оспаривании такого правового акта в качестве административных соответчиков должны быть привлечены все принявшие акт органы);
б) факультативное – соучастие, при котором характер спорного материального публичного правоотношения позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса независимо от привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения.
4. Замена ненадлежащего административного ответчика. Ненадлежащий административный ответчик – это лицо, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика и при этом не являющееся носителем спорной публичной материально-правовой обязанности либо субъектом, в отношении которого должен быть разрешен вопрос о применении административных ограничений либо об ограничении правосубъектности.
Необходимость института замены ненадлежащего административного ответчика объясняется требованием процессуальной экономии. Если административный истец допустил очевидную ошибку в определении обязанного субъекта, нет никакого смысла заставлять его продолжать судебное преследование негодного лица либо отказываться от административного иска, ведь в конечном счете это приведет лишь к новому административному иску (иску к надлежащему административному ответчику). Замена ненадлежащего административного ответчика позволяет наиболее рационально использовать потенциал уже совершенных процессуальных действий.
При замене не исключен случай количественного изменения пассивной стороны: так, вместо одного ненадлежащего административного ответчика административный истец может просить о привлечении в процесс нескольких обязанных субъектов (административных соответчиков).
Для замены административного ответчика требуется безусловное согласие на это административного истца. Если такое согласие от него не получено, суд обязан рассмотреть по существу предъявленный административный иск.
Может ли суд без согласия административного истца привлечь лицо (предполагаемого надлежащего административного ответчика) в качестве второго административного ответчика? По этому вопросу действующее законодательство содержит взаимоисключающие подходы. В соответствии с ч. 2 ст. 47 АПК такое согласие является необходимым условием. Напротив, ч. 1 ст. 43 КАС прямо устанавливает, что если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, то суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца. С точки зрения процессуальной доктрины более верным является подход, реализованный в арбитражном процессе. Привлечение лица в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца противоречит и конституционному праву на судебную защиту, и одному из базовых принципов процесса – принципу диспозитивности, под которым понимается возможность сторон и иных участвующих в деле лиц распоряжаться предоставленными процессуальными правами по собственному усмотрению. Получается, что суд не только предрешает итоговый вывод о надлежащем субъекте публично-правовой обязанности, но и получает возможность, по сути, самостоятельно (помимо воли административного истца) инициировать новый иск – иск административного истца ко второму административному ответчику.
Обратим также внимание на то, что второго административного ответчика следует отграничивать от внешне схожей, но тем не менее отличной правовой конструкции – административного соответчика (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК). Дело в том, что привлечение второго административного ответчика свидетельствует о возможном наличии другого субъекта конкретной публично-правовой обязанности, в то время как наличие административного соответчика, напротив, предполагает множественность обязанных субъектов в одном публичном правоотношении. Второй административный ответчик также отличается от административного соответчика тем, что его интересы и интересы первоначального административного ответчика взаимно исключают друг друга.
Хронологически возможность замены административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции.