Страница 17 из 24
Перефразируя знаменитый афоризм Клаузевица «война есть продолжение политики другими средствами», можно сказать, что Клинтон в отличие от Буша действительно рассматривал внешние дела как продолжение внутренней политики. Это сказалось и на внешнеполитических решениях, принимавшихся при нем, и на подборе главных фигур, занимавшихся внешней политикой. Уже первые сделанные Клинтоном назначения – советника по вопросам национальной безопасности (Энтони Лейк), государственного секретаря (Уоррен Кристофер) и министра обороны (Лес Аспин) – создавали двойственное представление: его команда была явно либеральной по своим взглядам, внимательной к гуманитарным вопросам, восприимчивой к проблемам внутренней политики, но не была склонна к персональной, бюрократической или военной зашоренности. Лейк был слишком озабочен углублением гуманитарного кризиса в Африке. Кристофер, значительно старше Клинтона по возрасту, пользовался большим уважением как человек, избегавший подчеркивать собственное положение и известный своей общительностью. (В Вашингтоне о нем в шутку говорили: «Он у нас такой жизнелюб».) Аспин был опытным политиком, хорошо разбирающимся во внутренних вопросах, с быстрым и ищущим умом, но не имел опыта в стратегическом планировании или в решении крупномасштабных организационных проблем. Ни все вместе, ни по отдельности они не имели желания торопить президента с разработкой программы внешней политики.
Во время второго срока с небольшим запозданием произошли некоторые изменения. К тому времени президенту пришлось заниматься делами более интенсивно, и его внешнеполитическая команда активизировала свою деятельность. Новым советником по национальной безопасности стал Сэнди Бергер, искушенный политик, приятель Клинтона еще со школьных лет и поэтому более уверенный в себе и энергичный. Новый госсекретарь Мадлен Олбрайт была решительной сторонницей расширения НАТО и более четкой геополитической ориентации деятельности СНБ с упором на Европу. В дальнейшем, когда югославский кризис вылился в крупномасштабный силовой конфликт, эта ориентация сыграла важную роль. Билл Перри, ставший министром обороны еще в период первого президентства, был известным специалистом в военных вопросах. Во время второго срока его сменил Билл Коэн, бывший сенатор-республиканец, придавший работе в сфере обороны и национальной безопасности оттенок двухпартийности.
Более заметные изменения по сравнению с президентством Буша произошли в механизме управления. Характерной чертой стиля Буша было управление по вертикали, осуществлявшееся узким кругом лично известных президенту лиц под его непосредственным контролем или под контролем «второго я» президента, его сдержанного и осторожного советника по вопросам национальной безопасности. Трудно представить манеру руководства более непохожую на стиль Буша, чем стиль Клинтона. Он нарушал большинство принятых правил, и его было трудно охарактеризовать. Обсуждения внешнеполитических вопросов в Белом доме при Клинтоне больше походили на то, что немцы называют «кафеклатч», обменом сплетнями, чем на процедуру принятия политических решений высокого уровня. Они выливались в долгие совещания без строгой повестки, редко укладывающиеся во временны́е рамки, с неожиданным появлением в качестве участников различных сотрудников аппарата Белого дома. Некоторые занимались главным образом внутренними вопросами и присутствовали на заседаниях СНБ по собственному желанию, произвольно включаясь в обсуждение вопросов внешней политики. Президент, особенно в течение первого срока, скорее был одним из участников, чем руководителем с решающим голосом, и когда совещание наконец заканчивалось, часто оставалось неясным, какие же решения были приняты и были ли они приняты вообще. Это усложняло жизнь советника по национальной безопасности, потому что не было уверенности, что после принятия решения последуют необходимые скоординированные действия.
Колин Пауэлл, бывший при Клинтоне председателем Комитета начальников штабов, охарактеризовал эту атмосферу просто: «Как будто мы были в кафе», рассказывая об этом Дэвиду Роткопфу, который в очерке о системе СНБ «Управляя миром» писал: «Если вы, например, прилетели с Марса и не знаете, кто есть кто, то, включившись в разговор, вы не догадались бы, кто президент». И хотя со временем все это приняло более привычную форму, другие высшие чиновники все же вспоминают, что даже в течение второго президентского срока у Клинтона на заседаниях по внешней политике не было доминирующего голоса. Ни президент, ни вице-президент, ни советник по национальной безопасности, ни государственный секретарь не брали на себя этой функции. Изменчивые личные влияния и проистекавший отсюда бюрократический разброд так и не удавалось полностью преодолеть. Новообразованный Национальный экономический совет (НЭС) в противоположность СНБ работал в более четком и профессиональном режиме, возможно, потому, что внешняя политика казалась сферой, в которой каждый может высказаться, в то время как вопросы экономики и финансов доверены лишь посвященным. Во главе Совета был поставлен ответственный представитель министерского уровня и с четкими полномочиями, и это сразу дало результат, когда администрация Клинтона столкнулась с финансовым кризисом в Мексике и Юго-Восточной Азии.
Понимание внешней политики как продолжения внутренней, имеющей приоритет, дало немаловажный побочный эффект: Конгресс под усиливающимся давлением лоббистов, имевших зарубежные связи, расширил сферу законодательного регулирования внешней политики. Нельзя сказать, что это было чем-то совершенно новым. В прошлом, особенно когда внешняя политика формировалась на двухпартийной основе, исполнительная власть время от времени вступала в контакт с Конгрессом для создания законов, способствующих достижению внешнеполитических целей США и усилению согласовательных механизмов исполнительной власти путем кажущегося ограничения ее прав. В период после вьетнамской войны акцент переместился на законодательную власть с целью возложить на власть исполнительную специфические задачи, решения которых добивалось внешнеполитическое лобби, или просто ограничить свободу действий исполнительной власти. Такая тенденция отмечалась и в 1990-е годы, и она сохранилась до настоящего времени, заявив о себе серией законодательных актов, принятых под энергичным давлением весьма влиятельного внешнеэкономического лобби, продвигавших вопросы, в которых заинтересована та или иная национальность, но которые не отражают точки зрения Белого дома или Государственного департамента. Наиболее активными и наиболее успешными из них были израильско-американское и кубинско-американское лобби, имевшие ресурсы, для того чтобы добиться желаемых изменений при решении вопросов распределения Конгрессом финансовых средств и обеспечения большой избирательной поддержки в двух главных штатах – Нью-Йорке и Флориде.
Все более осложняя процесс принятия внешнеполитических решений, отчасти пользуясь упрощенно-оптимистическим взглядом Клинтона на положение в мире, Конгресс, средства массовой информации и заинтересованные лоббисты периодически организовывали пропагандистские кампании, избирая в качестве мишени тех, кто мог бы быть назван «врагом американского народа». Кампании в прессе сопровождались враждебными речами и резолюциями Конгресса в адрес, например, Ливии, затем Ирака, затем Ирана, затем Китая и всякий раз подчеркивая угрозу для Соединенных Штатов, якобы исходящую от каждой из этих стран. Это был парадокс: объективно безопасная и мощная Америка, выигравшая холодную войну, занималась поисками демонов, чтобы оправдать свою субъективную уязвимость, возникшую после 11 сентября на благодатной почве неотступных страхов.
Проблема, с которой столкнулся Клинтон и возникновению которой он косвенно способствовал, полностью так и не решив ее, состояла в том, что мир после холодной войны не был столь благополучным, каким он изображался в бодрых детерминистских представлениях о глобализации. Но, отдавая должное Клинтону, следует отметить, что нестабильное состояние в мире делало очень трудным четкое определение приоритетов во внешней политике и выявление основных геополитических угроз. В критических ситуациях, с которыми столкнулся президент Клинтон, в отличие от Буша I, не было явного преобладания добра или зла, как это происходило в ходе разрушительного кризиса советского блока и Советского Союза или вследствие вызывающего акта агрессии, совершенного вторжением Саддама в Кувейт.