Страница 7 из 14
Таков был первый небольшой шажок в поиске практических решений, позволяющих со временем приступить к введению подоходного обложения. Не удивительно, что именно купцы оказались первой подопытной группой: «в синем кафтане почтенный лабазник» – традиционный предмет дворянских насмешек. Реформировать налоги купеческие было, конечно, спокойнее, чем устанавливать налоги на дворян. Впрочем, и в последнем направлении был сделан шаг, значение которого обычно недооценивается.
В средневековой Европе воздух города делал человека свободным от крепостной зависимости. В России, с 1863 г. и до окончательной отмены подушной подати, воздух города (при надлежащем оформлении сословного статуса) делал человека свободным от подушной подати. Взамен жители городов приобрели обязанность платить государственный налог с городской недвижимости. Введённый поначалу временно, этот налог был закреплён Положением 4 октября 1866 г.45 (на Сибирь реформа распространена законом 31 мая 1872 г.)46.
С точки зрения общественной справедливости новый налог коренным образом отличался от предыдущего. Подушную подать платили все горожане мещанского сословия, и только они (но не дворяне). Новый налог был бессословным и распределялся между имуществами «соответственно относительной стоимости оных» (с освобождением от налога «малоценных имуществ»). Это ещё не прогрессивная шкала, но уже воплощение принципа:
кто богаче, тот платит больше. И значит, вновь вставала задача: узнать, кто богаче, а кто беднее.
Решая эту задачу, Минфин отчасти действовал по старинке, используя раскладочную систему. Государство, исходя из общей цифры желаемого сбора по стране и своих представлений об относительном богатстве городов, определяло только общую сумму, которую следует собрать с города47; раскладка этой суммы между отдельными имуществами производилась силами самих плательщиков. Поначалу закон требовал, чтобы под присмотром городской думы создавались особые раскладочные комиссии из числа плательщиков, однако детище оказалось мертворождённым, и закон 25 апреля 1872 г.48 передал обязанности по раскладке налога непосредственно городским думам49. Казалось бы, точно так же распределялась в былое время и подушная подать.
Но было два отличия. Первое – техническое: распределять подушную подать общество могло, как ему заблагорассудится, а для нового налога требовалось составление подборок сведений о ценности каждого городского здания. Не окажется ли эта работа чрезмерно трудоёмкой? Это сомнение решилось за счёт городского оценочного сбора – налога, взимаемого тоже с городских строений, но не в государственную казну, а в бюджеты городского самоуправления. В первой половине XIX в. оценочный сбор существовал лишь в отдельных городах в виде исключения. Но закон 20 февраля 1861 г. предоставил всем городам право вводить этот сбор, не разрабатывая особых правил50. С этих пор оценочный сбор стал одним из главных источников городских бюджетов всей страны. Необходимые оценочные перечни были быстро составлены городскими властями. Они легко могли быть использованы и для казённого налога.
Затем оставалось коренное отличие нового налога с городской недвижимости: в нём не действовала присущая подушной подати круговая порука. Отныне, если плательщик не мог внести предписанную ему долю общегородской суммы, это становилось проблемой государства, но не проблемой городского общества. Вставала задача: гарантировать справедливость городской раскладки, её соответствие действительной ценности облагаемых имуществ.
Отчасти она решалась за счёт упомянутой связки между городским оценочным сбором и государственным налогом с городской недвижимости. Связка не была жёсткой. Закон 4 октября 1866 г. предоставлял раскладочной комиссии определять стоимость имуществ «или по собственным ее расчетам, или согласно оценке обывательских недвижимых имуществ для городского и квартирного сбора». Таким образом, простор для сомнений по части возможных недоимок оставался. Тем не менее, эксперимент был проведён и оказался успешным.
Так впервые в реформе городских налогов 1863–1866 гг. родилась система, при которой общество определяло размер взноса каждого плательщика казённого налога, не неся при этом ответственности за его уплату. Пока ещё правительство не рискнуло отказаться от подстраховки в виде раскладочной системы, но Рубикон был перейдён.
«Великие реформы» создали заявку на установление новых отношений государства и плательщика – но только в городах. Значение этого опыта станет ясно лишь позже, да и то лишь специалистам. Современникам же бросалось в глаза то, что «сеятель и хранитель» родной земли крестьянин по-прежнему обременён подушной податью – пережитком крепостничества. После неудачи с проектами 1870 г. Министерство финансов раз за разом возвращалось к проектам отмены подушной подати. Проект замены её подворным и подоходным налогами был отвергнут из-за Русско-турецкой войны 1877–1878 гг. с её чрезвычайными расходами. Специально созданная в 1879 г. комиссия для отмены подушной подати выдвинула проекты подоходного, личного и усадебного налогов. Но и эти проекты вызывали слишком много сомнений51.
Дело сдвинулось только с приходом в руководство Минфина Николая Христиановича Бунге. Последовательный реформатор Бунге двумя десятилетиями ранее участвовал в разработке крестьянской и университетской реформ; в 1880 г. он стал товарищем министра, а с мая 1881 г. – и министром финансов. Таков парадокс: Манифест о незыблемости самодержавия, подписанный новым императором, спровоцировал отставку группы министров-либералов. Однако на освободившийся пост главы Минфина Александр III пригласил либерально мыслящего Н.Х. Бунге. Опытный профессор и общественно-политический деятель был мудрым человеком. Поразительны в этом смысле его «Загробные заметки»52. Написанные уже на склоне жизни и рассчитанные на посмертное прочтение лично царём, они объясняют, за счёт чего человек либеральных взглядов смог оказаться одним из ключевых министров у консервативно настроенного царя. Начиная излагать предложение, противоречащее известной ему точке зрения своего адресата, Бунге сначала находит общую для них обоих отправную точку, и уже отсюда протягивает цепочку суждений к необходимому выводу53.
Реформу крестьянских налогов Н.Х. Бунге числил первейшей задачей своей во главе министерства54. Видя невозможность немедленно провести замену крестьянской подушной подати каким-либо передовым бессословным налогом, опытный реформатор сумел разделить эту задачу на две части, решаемые по отдельности. Первым делом он постарался отменить подушную подать как таковую – заменить её другими налогами путь и с крестьян, но иначе названными и имеющими более справедливое обоснование. Даже здесь потребовалось «рубить хвост частями»: в законе 18 мая 1882 г. – первом из серии законов, уничтоживших подушную подать – свобода от этого платежа предоставлялась лишь крестьянам безземельным или получившим по реформе 1861 года четвертной (бесплатный) надел. Но уже название этого закона возвещало перемену коренную: «О постепенной замене подушной подати другими налогами»55. Единственным ограничителем темпа реформы было названо в законе «изыскание новых источников государственных доходов». Для этого хватило трёх лет: 28 мая 1885 г. «Его Императорское Величество воспоследовавшее мнение в Общем Собрании Государственного Совета, об отмене подушной и преобразовании оброчной податей, Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить»56. Так с 1 января 1887 г. была окончательно отменена подушная подать в Европейской России57.
45
ПСЗ-2. Т. XLI. Отделение 2-е. С. 88–92.
46
ПСЗ-2. Т. XLVII. Отделение 1-е. С. 759–760.
47
В земских губерниях (то есть: не в Сибири), начиная с 1866 г., раскладкой общегубернской суммы между городами занималось земское собрание.
48
ПСЗ-2. Т. XLVII. Отделение 1-е. С. 536–537.
49
Этот закон опирался на Городовое положение 1870 г., не только передавшее назначение комиссии по оценке недвижимых имуществ в руки городской думы, но и предоставившее городскому самоуправлению право вообще не создавать таких комиссий (ст. 85).
50
ПСЗ-2. Т. XXXVI. Отделение 1-е. С. 405–406.
51
Кованько П.Л. Главнейшие реформы, проведенные Н.Х. Бунге в финансовой системе России. Киев, 1901. С. 22–23.
52
Бунге Н.Х. Загробные заметки / Публикация В.Л. Степанова // Река времен. Кн. 1. М., 1995. С. 198–254.
53
Кириллов А.К. Урок для венценосного ученика: «Загробные заметки» Н.Х. Бунге // Личность школьника – альфа и омега педагогического процесса: Материалы конференции. Новосибирск: Новосиб. гос. ун-т, 2016. С. 57–61. [Интернет-ресурс общего доступа:] http://al-kir.ru/history/bunge-zametki.html [дата проверки: 30.11.2017 г.]
54
Степанов В.Л. Н.Х. Бунге: судьба реформатора. М., 1997. С. 127.
55
ПСЗ-3. Т. II. № 887. С. 212.
56
ПСЗ-3. Т. V. № 2988. С. 238–239.
57
Степанов В.Л. Н.Х. Бунге: судьба реформатора. М., 1997. С. 133.