Страница 10 из 16
На одной из рабочих встреч приглашенный профессор университета Бейон Мр. Лабайле[105] наряду с ранее высказанной критикой действовавшей в рамках третьей опоры системы принятия нормативных актов затронул вопросы о праве блокировки государствами нормативных актов в области СПСО, особенно это было важно в свете принятия в 2004 г. новых членов в ЕС. Так, подчеркивалось, что на принятие нормативных актов требовалось порой до 8 лет.
Директор отдела правосудия и внутренних дел секретариата Совета ЕС Г. де Керхов выделил четыре основные проблемы, связанные с функционированием третьей опоры, а именно с ее эффективностью, результативностью, сложностью структуры и, как следствие, с системой ответственности[106].
По мнению де Керхова, несмотря на большое количество конвенций, общих акций и рамочных решений в рамках третьей опоры, а также созданных новых концепций (взаимное признание, создание совместных следственных групп), возникают проблемы с эффективностью третьей опоры. Такие проблемы выявляются ввиду значительной задержки в осуществлении государствами – членами принятых мер, даже если они были приняты единогласно, так, например, из четырнадцати конвенций, принятых государствами – членами, только две были ратифицированы государствами – членами. В отношении осуществления общих акций или исполнения рамочных решений были выявлены проблемы неисполнения или неполной трансформации правовых актов.
Кроме того, возникали трудности с пониманием, какой из трех опор в рамках нормативных актов должны регулироваться правовые отношения: например, уголовно-правовая охрана окружающей среды, борьба с нелегальной иммиграцией, защита евро.
В этой связи были высказаны следующие предложения. Законодательная функция должна осуществляться в рамках общего законодательного процесса ЕС. Общая координация и разработка стратегии европейской политики в области уголовного правосудия должна осуществляться на заседаниях Совета ЕС (возможно, Европейского совета). Право законодательной инициативы должно исключительно принадлежать Европейской комиссии. Как отмечалось, де-факто Комиссия обладала монополией по разработке нормативных актов в области уголовного процесса, поскольку государства – члены не имеют достаточных ресурсов для изучения всего законодательства государств – членов, изучения позиции и реакции гражданского общества всех государств – членов в отношении предлагаемых проектов нормативных актов. Вместе с тем предлагалось сохранить право законодательной инициативы за государствами – членами при наличии общего числа 1/3 от всех государств – членов ЕС.
Г. де Керхов выделял пять основных целей гармонизации уголовного права и процесса. Отметим одну из них, как имеющую наибольшее значение для исследуемого вопроса. Г. де Кирхов подчеркивал, что гармонизация необходима для реализации взаимного признания и мер сотрудничества (согласно Программе Тампере). Взаимное признание предполагает, что государства – члены доверяют высоким стандартам материального и процессуального права друг друга (согласившись исполнять решения без дополнительной проверки). В целях облегчения взаимного признания между государствами – членами должна быть осуществлена гармонизация правовых положений государств – членов, особенно в области уголовно-процессуального права.
В заключительном отчете рабочей группы подчеркивалась необходимость реформирования правовых документов в рамках третьей опоры в связи с тем, что большинство конвенций, принятых Советом ЕС, не были ратифицированы, рамочные решения и решения не имели прямого действия, что, как отмечали эксперты, значительно затрудняет практическую реализацию ключевых инициатив в области сотрудничества по уголовным делам[107].
Таким образом, рабочая группа рекомендовала заменить рамочные решения, решения и выработку общих позиций нормативными актами в форме регламентов, директив и решений, как в данный момент предусмотрено учредительными договорами ЕС[108]. Ключевым моментом использования правовых актов ЕС в области сотрудничества по уголовным делам в форме директив, даже если это потребует адаптации правовых систем ряда государств – членов, будет такое их свойство, как прямое действие, наделяющее правами непосредственно физические лица. Рабочая группа также рекомендовала отказаться от принятия решений в форме конвенций. Рабочей группе представлялось достаточным использование нормативных актов в форме регламентов и директив (или их возможных правопреемников), а конвенции следует преобразовать в регламенты или директивы.
По вопросу компетенции Союза рабочая группа отмечала необходимость четкого определения компетенции в области уголовного материального и процессуального права с учетом соблюдения баланса между принципом взаимного признания и сближением норм уголовного законодательства. С учетом решений, принятых на сессии в Тампере[109], принцип взаимного признания[110] должен стать краеугольным камнем судебного сотрудничества по уголовным делам, позволяя судебным решениям одного государства – члена быть признанными в другом государстве – члене. Таким образом, группа дала рекомендации об официальном закреплении принципа взаимного признания судебных решений в договоре, на уровне первичного права ЕС.
Рабочая группа также признала, что необходим комплексный подход в форме сближения некоторых элементов уголовно-процессуального и материального уголовного права, представляющих различные европейские правовые традиции с учетом положений ЕКПЧ и Хартии ЕС об основных правах, в частности, в отношении презумпции невиновности, что облегчит взаимное признание.
Значимым, на наш взгляд, является одно из заключений итогового рабочего документа, согласно которому будущее усиление деятельности ЕС в области сотрудничества по уголовным делам с помощью реформирования законодательных актов и процедуры принятия решений требует более четкого определения правовых основ. В области полицейского сотрудничества, уголовного права и уголовного процесса следует провести разграничение возможной компетенции ЕС в этих сферах, а именно – наделить ЕС компетенцией в сфере сближения некоторых аспектов материального уголовного права (элементы состава преступлений, санкции); сближение некоторых элементов уголовно-процессуального права; установление общих правил организации полиции и судебного сотрудничества между государствами – членами. В качестве ключевого аспекта заключительного доклада[111] о разработке положений в области пространства свободы, безопасности и правосудия полагаем нужным отметить заключение рабочей группы о важности гармонизации уголовно-процессуального права в сравнении с материальным уголовным правом. Гармонизация уголовно-процессуального права будет способствовать усилению и облегчению сближения и сотрудничества между правоохранительными органами как государств – членов, так и союзных органов в правоохранительной сфере.
Принципиальное значение имеют рекомендации, данные рабочей группой. Согласно рекомендациям следует создать правовые основы, разрешающие принятие общих правил по конкретным элементам уголовно-процессуального законодательства в отношении трансграничных процедур, а также необходимых для обеспечения применения взаимного признания судебных решений и приговоров и в целях гарантий эффективности общих инструментов полицейского и судебного сотрудничества, созданных в ЕС.
Кроме того, были даны рекомендации, согласно которым в качестве правовой основы будущей конституции должно стать установление общих минимальных правил о допустимости доказательств в уголовном процессе на всей территории Европейского союза. Определение элементов допустимости доказательств предлагалось передать к компетенции Совета ЕС, что также способствовало бы облегчению взаимного признания приговоров.
105
The European Convention. The Secrétariat. Subject: Summary of the meeting held on 8 October 2002 // CONV 346/02 Brussels, 16 October 2002.
106
Ibid.
107
The European Convention. The Secretariat. Subject: Final report of Working Group X «Freedom, Security and Justice» // CONV 426/02, Brussels, 2 December 2002.
108
Вопросы нормативных актов в ЕС в рамках будущей Конституции ЕС разрабатывались иной рабочей группой.
109
Resolution on the extraordinary European Council meeting on the area of freedom, security and justice (Tampere, 15–16 October 1999) //OJ C 54, 25.2.2000, p. 93–94.
110
Janssens C. The Principle of Mutual Recognition in EU Law. Oxford: Oxford University press. 2013, 357 p.
111
The European Convention. The Secretariat. Subject: Final report of Working Group X «Freedom, Security and Justice» // CONV 426/02, Brussels, 2 December 2002.