Страница 12 из 13
Поскольку запрет относится к такому типу правовых средств, как ограничения[61], то, следовательно, общим ориентиром первых глав Закона «О защите конкуренции» является противодействие определенному кругу фактически существующих проявлений хозяйственной деятельности путем придания им противоправного характера.
Совершенно иной характер носит оставшаяся часть Закона «О защите конкуренции», включающая главы 4-10. В их составе запрещающую направленность имеет лишь ст.17 «Антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений». В остальном доминируют следующие модели правового регулирования:
1. Обязывающие нормы, формулируемые с использованием оборотов «должны», «обязаны», «подлежат», например: «запрашиваемые сведения и документы должны быть представлены в антимонопольный орган до рассмотрения жалобы по существу» (п.15.2 ст. 18.1), «подлежат государственному контролю сделки…» (п.1 ст.26.1), бязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок» (ст.36);
2. Управомочивающие нормы, которые, в свою очередь, выступают в двух разновидностях:
а) Положения, внешне сформулированные как дозволения, но по своей нормативной природе тяготеющие к долженствованию. Примером может служить п.1 ст.17.1: «Заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров…».
Хотя в тексте данного пункта вроде бы использовано слово «может», он, во-первых, находится в составе главы, именуемой «Антимонопольные требования…»; во-вторых, его нормативный смысл состоит не столько в разрешении заключать те или иные договоры, – что вытекало бы, в общем-то, из общего гражданско-правового принципа свободы договора, – сколько, наоборот, именно в ограничении данной свободы, которое выражается в обязанности предварительно провести конкурс или аукцион;
б) Положения с собственно управомочивающим содержанием, например: «Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах…» (п. 2 ст.18.1);
3. Особый вариант построения правовой нормы, при котором она не имеет внешних признаков ни запрета, ни дозволения, ни обязывания, а носит характер простого описания действия. Такой способ формулирования нормы в российском законодательстве традиционно используется, в частности, при закреплении полномочий органов власти и должностных лиц.
Соответственно, именно таким образом построена основная часть положений главы 6 «Функции и полномочия антимонопольного органа», где доминируют такие формулировки, как «обеспечивает», «выявляет», «предупреждает», «осуществляет» (ст.22), «возбуждает», «рассматривает», «выдает», «направляет», «обращается», «участвует», «ведет», «размещает», «устанавливает», «проводит», «утверждает», «издает» (ст.23) и т. п.
Та же специфика характерна для норм главы 9 «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства», например: «Для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства…» (п.1 ст.40).
Несмотря на описательный характер этих формулировок, контекстуально они чаще всего интерпретируются в качестве обязывающих норм. Вместе с тем следует признать, что по своим юридико-техническим свойствам они если и могут быть отнесены к обязывающим нормам, то с пониженной правовой определенностью.
На нетождественность таких «описательных» положений, с одной стороны, и обязывающих норм права, с другой, указывает и тот факт, что в отношении носителей властных полномочий в ряде случаев применяется и традиционный способ возложения обязанностей, например: «В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (п. 8 ст.39).
С.А. Пузыревский в качестве особенности метода правового регулирования антимонопольных отношений указывает также на то, что данное регулирование не осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне (уровне местного самоуправления), что вытекает, в частности, из ст. 2 Закона «О защите конкуренции», согласно которому антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и состоит из Закона о защите конкуренции и иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции[62].
Однако, с нашей точки зрения, подобный вывод является несколько парадоксальным, если исходить из трактовки метода правового регулирования как «способа воздействия» или «совокупности правовых средств», поскольку в данном случае речь идет именно о том, каким образом регулирование осуществляться не может, а при отсутствии правового регулирования вопрос о его методе не вполне уместен.
Кроме того, С.А. Пузыревский относит к специфике метода конкурентного (антимонопольного) права предоставление свободы действий хозяйствующим субъектам на товарных рынках[63]. Однако, во всяком случае, в содержании Закона «О защите конкуренции» как основного источника антимонопольного права эта идея никоим образом не прослеживается, в отличие, например, от Конституции Российской Федерации; свобода действия на товарном рынке никаких реальных антимонопольно-правовых гарантий не получает.
Диспозитивные начала в правовом регулировании антимонопольных отношений, если и существуют, то, как ни странно, не столько на законодательном, сколько на подзаконном уровне, и обращены скорее не к хозяйствующим субъектам, а к органам власти; примером может служить, в частности, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2015 г. № 1738-р «О стандарте развития конкуренции в субъектах РФ», которое предполагает, что данный стандарт носит рекомендательный характер и внедряется по решению высшего должностного лица субъекта РФ[64].
Таким образом, в целом действующее в Российской Федерации антимонопольное законодательство по своему методу регулирования носит сугубо императивный (запретительно-обязывающий) характер; элементы диспозитивности в нем крайне незначительны (их можно обнаружить, например, в нормах об обжаловании действий антимонопольных органов).
Именно в этом, как представляется, и состоит одна из основных слабостей существующей в России модели правового регулирования антимонопольных отношений.
Если исходить из общего теоретического представления о правовом регулировании как балансе стимулов и ограничений[65], то в антимонопольной сфере оно имеет явный перевес в ограничительную сторону. Однако дело в том, что к официально закрепленным целям антимонопольного законодательства относятся, в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (п.2 ст.1 Федерального закона «О защите конкуренции»). Цели эти по природе своей таковы, что достичь их исключительно ограничительными средствами, без стимулирования, практически невозможно. В этом, как представляется, состоит одна из причин сравнительно невысокой эффективности имеющегося в России антимонопольного законодательства.
61
См., например: Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. – С. 93.
62
См.: Пузыревский С.А. Некоторые аспекты определения отраслевой самостоятельности конкурентного права// Юрист. 2016. № 1. – С. 24–25.
63
См.: Там же. – С. 25.
64
Распоряжение Правительства РФ от 5 сентября 2015 г. № 1738-р «О стандарте развития конкуренции в субъектах РФ»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 37. Ст. 5176.
65
См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Указ. соч. – С. 183–184.