Страница 3 из 21
При этом, как писал Л.А. Кассо, отдельно рассматривался «вопрос об обогащении земельного собственника вследствие застроения его участка посторонним лицом»[17]: в ряде случаев собственник земли обязан был вознаградить строителя, в других – застройщику разрешалось только удалить материал, если собственник земли не соглашался вознаградить строителя, а такое удаление было возможно без вреда для застроенной земли. Указанный автор также отмечал, что в эпоху генерального межевания (1766 г.) и после освобождения крестьян (19 февраля 1861 г.) законодатель разрешал «иногда в экстренных случаях конфликт между вотчинником и строителем в пользу сего последнего»[18], т. е. лицу, построившему здание на чужом участке, при определенных обстоятельствах могли разрешить выкупить землю под постройкой у собственника земельного участка. Однако перечисленные варианты развития событий действительно были исключениями из общего правила.
Тем не менее следует констатировать, что институт самовольного строительства в современном его понимании не был известен законодательству того времени, что, однако, не означает полное отсутствие правил строительства, поскольку существовали определенные требования к самому зданию.
В этой части при отсутствии прямого закрепления запретительных норм были разработаны нормы, которые регулировали отношения между собственником земельного участка и застройщиком.
Своего рода аналогом известных нам строительных норм и правил можно считать имеющиеся в тот период «ограничения в праве стройки»[19], согласно которым «собственник на своем участке волен возводить те постройки, которые ему заблагорассудится; однако, в интересах общественной безопасности это право в городах и селах подлежит целому ряду ограничений»[20]. Как отмечал Л.А. Кассо, «эти постановления отчасти имеют в виду интересы соседей, но предотвращение пожарной опасности имеет в сущности более широкое значение, и сама государственная власть стоит на стороне этих предписаний, ограничивающих частную собственность»[21].
За строительство вопреки изложенным указаниям взыскивался административный штраф, иных санкций к самовольному застройщику законодательство того времени не предусматривало.
Таким образом, данные нормы позволяют сделать вывод о том, что российское дореволюционное законодательство расценивало самовольное строительство как административное правонарушение[22]. Заметим также, что иные самовольные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по вполне объективным причинам. Учитывая исторические реалии, имеющуюся в основном деревянную застройку территорий и, как следствие, неоднократное выгорание деревянных построек, период до 1917 г. можно условно охарактеризовать как период «первоначального строительства», при котором отдельное упоминание в законодательстве каких-либо изменений уже построенных объектов недвижимости не имело практической целесообразности.
Не изменилась особо ситуация и с принятием в 1912 г. Закона о праве застройки, в котором был сделан акцент на регулировании вещных отношений без значительного уделения внимания самовольности действий.
По определению В.И. Синайского, введенное Законом 1912 г. право застройки: «1) срочное и наследственное, обременяемое и отчуждаемое владение чужой землей; 2) как строительной площадью; 3) за вознаграждение»[23]. Как отмечает О.В. Гумилевская, «отличительной особенностью данного правового подхода к застройке являлось приобретение права собственности на возведенное строение не собственником земельного участка, а застройщиком по договору о праве застройки»[24]. Тем не менее, как писал Б.Ф. Мовчановский, «закон о праве застройки… значительно больше ограждал права собственников земли, чем интересы застройщиков. В частности, чрезвычайно характерно, что в таком основном вопросе, как возмещение стоимости построек по истечении срока договора, землевладельцу было предоставлено право принудительного выкупа этих строений в свою пользу по цене стоимости строения на снос»[25].
После Октябрьской революции 1917 г., уничтожившей всю систему действовавшего к тому моменту законодательства, советское гражданское законодательство, тем не менее, на первых порах в целом восприняло институт застройки, закрепив его в ряде декретов ВЦИК[26], а затем в ГК РСФСР 1922 г.[27](ст.71–84)[28]. Однако вопрос о самовольности совершаемых действий продолжал оставаться открытым.
ГК РСФСР 1922 г. не содержал какой-либо специальной нормы, посвященной самовольной постройке, однако ст.74 императивно предписывала застройщику при возведении построек и при их эксплуатации соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Примечателен и тот факт, что впервые на уровне кодифицированного нормативного правового акта законодатель обратил внимание не только на возведение строений, но и на иные действия, совершаемые со строениями в процессе их эксплуатации (надстройка, пристройка и прочие строительные действия – ст.84 ГК РСФСР 1922 г.), распространив на них одинаковый правовой режим[29].
Самовольное, без предварительного получения на то разрешения в установленном порядке, возведение построек составляло уголовно-наказуемое деяние, предусмотренное ст.108 УК РСФСР (в ред. 1926 г.)[30]. При этом, как писал Б.Ф. Мовчановский, «при рассмотрении дел о самовольном возведении построек для судов обязательна постановка вопроса о присоединении к мере социальной защиты, указанной в ст.108 Уг. Код., меры, предусмотренной Уг. Код., ст.20, п. «о», т. е. возложения обязанности загладить причиненный вред. Конкретно, суд в своем приговоре может возложить на самовольного застройщика обязанность снести строения и очистить участок от следов стройки (циркуляр НКЮ РСФСР от 12 октября 1926 г. № 182 «О мерах борьбы с самовольным возведением построек» – «Е.С.Ю.», 1926, № 42)»[31].
В дальнейшем происходит усиление государственного контроля за строительством в целом, и, как следствие, ужесточение норм о самовольном строительстве. Как отмечает А.И. Оганов, «это было обусловлено рядом факторов, и прежде всего тем особым положением, которое занимали строения среди других материальных объектов ввиду их непосредственной связи с землей, составляющей на тот момент исключительную собственность государства»[32].
Постановлением Совнаркома РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках»[33] была установлена ответственность за самовольное строительство. Самовольные застройщики были обязаны немедленно по получении соответствующего письменного требования исполкома городского или поселкового Совета депутатов трудящихся прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные им строения или части строений и привести в порядок земельный участок. В случае невыполнения застройщиками данного требования самовольные постройки по решению исполкома сносились отделами коммунального хозяйства при содействии милиции (п.6, 7).
17
Кассо Л.А. Указ. соч. – С. 122.
18
Там же.
19
См. об этом подробнее: Кассо Л.А. Указ. соч. – С. 78–79.
20
Там же. В частности к таким ограничениям относилось следующее: в городских дворах каменное здание одно от другого должно было находится на расстоянии не менее 2 сажень; в каменных домах должен был быть брандмауэр (или сплошная каменная стена без дыр и окон), отделяющий строение от соседнего, а в больших квартирах на каждые двенадцать сажень в длину должны быть брандмауэры на капитальных стенах. Ряд ограничений касался деревянных строений: они не могли быть построены без соблюдения 4-хсаженного разрыва от левой и 2-хсаженного от задней границы; там, где разрешалось строить городские постройки без соблюдения этого ограничения, они должны были иметь брандмауэр.
21
См. об этом подробнее: Кассо Л.А. Указ. соч. – С. 79.
22
См. об этом также: Оганов А.И. Роль гражданско-правовых норм в регулировании градостроительных отношений: дис. канд. юр. наук. Краснодар, 2009. —С. 101.
23
Синайский В.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. – С. 244.
24
Гумилевская О.В. Основания приобретения права собственности на самовольную постройку: дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. – С. 20.
25
Мовчановский Б.Ф. Указ. соч. – С. 8.
26
См., например, декрет ВЦИК от 20 августа 1918 г., декрет СНК РСФСР от 23 мая 1921 г. и др. Цитируется по Мовчановский Б.Ф. Указ. соч. – С. 9–11 (с приложением соответствующих нормативных актов).
27
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст.904. Далее по тексту – ГК РСФСР 1922 г.
28
При этом в самом законе не содержалось определения права застройки, в юридической же литературе оно определялось как «вещное, срочное и возмездное право пользования чужой (государственной) землей, ограниченное в своем содержании указанной в законе целью, а именно целью возведения, восстановления и достройки строений, а равно и последующего свободного пользования строениями соответственно из назначению, устанавливаемое договором с подлежащими государственными органами, свободно отчуждаемое, обременяемое залогом и переходящее по наследству». См. об этом: Мовчановский Б.Ф. Указ. соч. – С. 14.
29
Об особенностях договора о праве застройки, по которому предоставляется земельный участок для «достройки, пристройки, перестройки существующего строения», а также особенностях права собственности на строение, образуемое в результате таких действий, см. подробнее: Брауде И.Л. Сделки по строениям. М.: Юридическое издательство министерства юстиции СССР, 1946. – С. 12–15.
30
Постановление ВЦИК от 22 ноября 1926 г. «О введении в действие Уголовного Кодекса Р.С.Ф.С.Р. редакции 1926 г.» (вместе с Уголовным Кодексом РС.Ф.С.Р) // СУ РСФСР 1926. № 80. Ст.600.
31
См. об этом подробнее: Мовчановский Б.Ф. Указ. соч. – С. 69–70.
32
Оганов А.И. Указ. соч. – С. 101–102.
Как писала РО. Халфина: «В СССР земля – всенародное достояние. Земельные участки предоставляются для строительства местными органами государственной власти. Предоставление участка имеет строго целевое назначение – возведение строения на условиях, указанных при отводе участка» (Халфина РО. Право личной собственности граждан СССР. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1955. – С. 39–40). Тем не менее советские правоведы также не могли не замечать связи строения с земельным участком, обосновывая, однако, наличие такой связи исключительно физической составляющей. Так, И.Л. Брауде писал, что «связь строения с земельным участком устойчива. Строение и земельный участок под ним образуют некоторое единство: единый строительно-технический объект, единый хозяйственно-эксплуатационный объект». См. об этом подробнее: Брауде И.Л. Право на строение и сделки по строениям по советскому праву. М.: Госюриздат, 1954.– С. 14, 17.
33
СП РСФСР. 1940. № 11. Ст.48. Действует в настоящее время в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. № 726.