Страница 21 из 47
…Рискуя навлечь на себя гнев руководства и коллег по Институту проблем экологии и эволюции РАН, отлично представляя скептическую усмешку деятелей из наших экологических и природоохранных центров и фондов, осмелюсь сказать, что вынесенные в заголовок пять слов из Толкового словаря живого великорусского языка В.И. Даля представляются сегодня значительнее «премногих томов», созданных нашей наукой и общественностью в сфере заповедного дела.
2. Практика заповедного дела: проектирование природных заповедников, формирование заповедной сети России
2.1. Проектирование и организация заповедников[26]
Организация и будущая деятельность любого заповедника связаны с проектно-изыскательскими работами, от которых в большой мере зависит реальность выполнения возлагаемых на него задач.
В проекте организуемого заповедника дается обоснование выбора территории, его площади и границ, характеризуются направления будущей деятельности, порядок финансирования, прилагаются карты, разнообразная официальная документация и другие материалы.
Если проблема рационального размещения сети заповедников целиком относится к прерогативам науки, то проектные изыскания и процесс организации заповедников совмещают как научные, так и технические и юридические аспекты. Поэтому в них должны принимать участие специалисты разных профилей и представители директивных органов, выносящих официальные решения.
Работы по проектированию и организации заповедников в нашей стране ведутся давно, и в этой области накоплен значительный опыт. К сожалению, до последнего времени он был мало отражен в литературе и оставался необобщенным.
Проектирование заповедников на всех стадиях опирается на законодательство, действующее в области охраны природы, а также на соответствующие положения земельного права (Колбасов, 1970, 1975, 1976; Земельное право, 1971; Емельянова, 1975а, б; Дегтярев, 1975). Важные для проектирования заповедников указания приводятся в своде «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» (1968), земельных кодексах и специальных законодательных актах об охране природы, принятых во всех союзных республиках.
В этих нормативных актах имеются специальные разделы, касающиеся организации и деятельности заповедников. Так, статья 9 «Закона об охране природы в РСФСР» определяет, что территории государственных заповедников «навечно изымаются из хозяйственного использования в научно-исследовательских и культурно-просветительных целях»[27]. Разрешение на организацию заповедника на территории Российской Федерации санкционирует Совет министров РСФСР после согласования этого вопроса с Госпланом СССР[28].
В соответствии с действующим законодательством земли государственного земельного фонда разделены на шесть категорий соответственно их целевому назначению. Земли заповедников входят в категорию земель несельскохозяйственного назначения, так называемых земель «промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения» (Основы земельного законодательства…, 1968, ст. 4).
При обсуждении в конце 60-х гг. нового земельного законодательства предлагалось выделить специальную категорию «природоохраняемых земель», но это не было осуществлено. Между тем создание государственных заповедников всегда связано с изменением целевого назначения земель, с переводом их из одной категории в другую путем изъятия и отвода. На этих важнейших актах землепользования основывается порядок организации новых заповедников.
Статья 40 «Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» и статья 108 «Земельного кодекса РСФСР» (1970) признают землями заповедников «выделенные в установленном порядке участки земли, в пределах которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, сообщества животных и растительных организмов, редкие геологические образования, виды растений, животных и т. д.)».
Действующий ныне порядок организации заповедников в РСФСР определяется Постановлением Совета министров РСФСР от 23 марта 1974 г. за № 175, которым утверждено «Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков»[29]. Принятый согласно этому «Положению» порядок выделения и отвода земель отличается от практиковавшегося ранее требованием более строгого согласования еще в период, предшествующий проведению проектно-изыскательских работ.
Между тем выбор территории для создания будущего заповедника нельзя относить к непосредственному проектированию, поскольку проблема географического размещения заповедников – задача научных, а не проектных организаций. Однако ни один, даже самый подробный, научный план заповедной сети не может предусмотреть всех нюансов конкретного расположения заповедных участков. Поэтому в соответствующих планах, как правило, указывается лишь та или иная область, район и т. п.
В дальнейшем при знакомстве с районом на месте часто приходится сталкиваться с необходимостью изменения ранее намеченных планов и с большим числом возможных вариантов и предложений, сильно затрудняющих работу проектировщиков. Поэтому конкретному проектированию заповедников должно предшествовать биолого-экономическое обследование. Необходимость проведения таких обследований и согласований подчеркивается и ныне действующим порядком отвода и изъятия земель (Мизонов, 1974). При составлении для проектирования заповедников биолого-экономических обоснований особенно большую роль играют принимающие участие в обследовании территории биологи и географы.
Совет министров союзной республики, получив решение местных Советов депутатов трудящихся о желательности организации заповедника и соответствующее ходатайство, запрашивает мнение заинтересованных ведомств и республиканского Госплана и ставит проект нового заповедника на обсуждение. В случае положительного решения материалы направляются в Госплан СССР. После одобрения проекта Госпланом СССР (с внесением при необходимости поправок) Совет Министров союзной республики выносит постановление об организации данного заповедника с указанием площади и категории земель, изымаемых из хозяйственного использования у прежних землепользователей и предоставляемых для создания заповедника.
Таким образом, проектирование заповедников – весьма ответственная и сложная работа, требующая от исполнителей исключительной тщательности.
Процесс проектирования нового заповедника длится обычно долго и реализуется широким кругом исполнителей. Для выполнения этой задачи организуются специальные проектно-изыскательские экспедиции или группы, а иногда она решается силами местных специалистов.
Большой вклад в разработку основ проектирования заповедников принадлежит известному охотоведу Д.К. Соловьеву, принимавшему непосредственное участие в создании Саянского заповедника. Он оставил ряд публикаций на эту тему, не потерявших значения до наших дней (Соловьев, 1918, 1920). Много усилий в проектирование и создание новых заповедников вложили Ф.Ф. Шиллингер, А.П. Протопопов, М.П. Розанов, С.С. Туров, работавшие в экспедициях, организованных Главнаукой Наркомпроса РСФСР, Комитетом по заповедникам при Президиуме ВЦИК и Главным управлением по заповедникам.
В настоящее время проектированием заповедников на территории Российской Федерации занимается Центральная проектно-изыскательская экспедиция Главохоты РСФСР.
К проектированию заповедника приступают после официального обращения местных органов советской власти с кратким обоснованием целесообразности создания заповедника в данной области. Обычно эти материалы подготавливаются местной научной общественностью, нередко отделениями обществ охраны природы и другими организациями.
26
Опыт работы и задачи заповедников СССР. М.: Наука, 1979. С. 183–189.
27
Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1960, № 40, ст. 586 (Охрана природы, 1971).
28
Постановление Совета министров СССР от 10 июня 1961 г., № 521 (СП СССР, 1961, № 10, ст. 82).
29
СП РСФСР, 1974, № 10, ст. 47.