Страница 13 из 18
Земельная политика советского государства отражала его основные цели по созданию надежного базиса для развития сельскохозяйственного производства. Задачи и содержание землеустройства определялись Программой КПСС, Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.), решениями мартовского (1965 г.), июльского (1970 г.) Пленумов ЦК КПСС, XXV съезда КПСС, постановлением Верховного Совета СССР «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов», постановлениями ЦК КПСС и Совета министров СССР «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии», «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР» и другими магистральными решениями партии и правительства о развитии народного хозяйства.
В соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик землеустройство включало следующие землеустроительные действия:
1) образование новых, а также упорядочение существующих землепользовании с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользовании на основе схем районной планировки; 2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв; 3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения; 4) отвод и изъятие земельных участков; 5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты населенных пунктов; 6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.
Землеустроительные действия предполагали не только организацию территории, но и осуществление мероприятий по охране и восстановлению деградировавших земель. Природоохранительный аспект находил отражение и в дефинициях землеустройства. В советской землеустроительной науке под государственным землеустройством понималась система мероприятий по организации полного, рационального, эффективного использования и охране земельных ресурсов страны, образованию и совершенствованию землепользовании, организации территории и повышению культуры земледелия в сельскохозяйственных предприятиях[71]. В целом в землеустроительных работах существенную часть занимало землеустройство колхозов и совхозов[72]. В советском землеустройстве самое серьезное внимание уделялось и вопросам организации землеустроительного проектирования[73].
Земельный кодекс РСФСР 1970 г.[74] вводит понятие «государственное землеустройство». Согласно этому Земельному кодексу под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.
Задачами государственного землеустройства назывались: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. Устанавливалось, что землеустройство, включая проектно-изыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за счет государства. По содержанию землеустройство в РСФСР ничем не отличалось от законодательства СССР и также подразделялось на межхозяйственное и внутрихозяйственное и включало следующие землеустроительные действия:
1) образование новых, а также упорядочение существующих объектов землепользования с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользовании (с изм. и доп., внесенными Указом Президиума ВС РСФСР от 12 марта 1980 г.);
2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв;
3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения;
4) отвод и изъятие земельных участков;
5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;
6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.
В процессе землеустройства составлялись землеустроительные проекты, а также документы на право пользования землей.
Собственно землеустроительный процесс состоял из подготовительных работ, составления проекта землеустройства, рассмотрения и утверждения проекта, перенесения проекта в натуру (на местность), оформления и выдачи землеустроительных документов, осуществления авторского надзора за выполнением проекта землеустройства[75].
Земельный кодекс устанавливал и порядок проведения землеустройства.
Землеустройство проводилось по решению соответствующих государственных органов, по инициативе землеустроительных органов или по ходатайству заинтересованных землепользователей. Осуществлялось землеустройство государственными землеустроительными органами.
Землеустроительные проекты составлялись при участии заинтересованных землепользователей и после утверждения переносились в натуру (на местность) с обозначением границ землепользовании межевыми знаками установленного образца.
Установленная в порядке землеустройства внутрихозяйственная организация территории являлась обязательной для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.
Необходимо заметить, что советское законодательство и наука имели пробелы в части вопросов решения земельных споров в судебном порядке. Земельные иски стали возможны только с момента установления многообразия форм собственности, в СССР они не могли получить развитие, потому что с 1917 г. были уничтожены исторически сложившиеся формы и типы землевладения и землепользования. Режим землепользования и вся земельно-правовая сфера были подчинены административному способу управления земельными ресурсами и квазиобороту земельных участков. Последствия административного управления и разрешения споров выражались в неразвитости судебных межевых споров, т. е. споров о границах землепользовании как самостоятельного типа общественных отношений.
Застой в землеустроительных работах в 1990-х годах был вызван главным образом проблемой недофинансирования, что привело к нарушению всей системы землеустройства. В числе других существенных проблем можно назвать:
• непродуманное осуществление земельной реформы с точки зрения правовой и научной обоснованности;
• изменение количества сельхозпредприятий, площади землевладений, землепользовании и состава угодий в результате перераспределения земель;
• неэффективную организацию государственного контроля за использованием и охраной земель;
• и другие[76].
Принятие Земельного кодекса РФ 2001 г., Федерального закона «О землеустройстве» 2001 г., а также целого ряда подзаконных нормативных актов вывело землеустройство на новый качественный уровень. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ заложил основы современного регулирования землеустроительных отношений.
4
ЗК РСФСР 1922 г. предусматривал административно-квазисудебный порядок рассмотрения земельных споров, что не было особенностью именно советского периода. Выше мы уже говорили об административном порядке рассмотрения земельных споров в эпоху Российской империи, который сосуществовал с судебно-межевым разбирательством сначала в уездных, а затем окружных судах.
71
Землеустроительное проектирование / под ред. В.Д. Кирюхина. М.: Колос, 1976. См. также: Удачин С.А. Теоретические основы социалистического землеустройства…; Удачин С.А. Вопросы теории землеустройства. М.: Сельхозгиз, 1955; Удачин С.А. Научные основы землеустройства. М.: Колос, 1965.
72
Землеустройство колхозов и совхозов / под ред. Г.И. Горохова. Киев: Урожай, 1977.
73
Бурихин H.H., Цфасман Я.М., Козлов В.Г. и др. Землеустроительное проектирование и организация землеустроительных работ. М.: Агропромиздат, 1986.
74
Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
75
Землеустроительные отношения в советской научной литературе рассматривались как категория земельного права, аграрной и экономической науки (Землеустройство колхозов и совхозов…; Землеустроительное проектирование…; Хлыстун В.Н., Пальчиков Ф.И. Земельные отношения и землеустройство. М.: Колос, 1974). Некоторые советские исследователи выделяли землеустроительно-процессуальное право, уделяя особое внимание землеустроительному процессу (Сахаров П.Д. Землеустроительный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1968). Так, Ю.М. Козлов, ставя вопрос о понятии административного процесса, сравнивая его с другими видами процессов, отмечал, что слово «процесс» имеет разные значения: под землеустроительным процессом он понимал порядок проведения землеустроительных действий. Общее, что объединяет существующие разнообразные понятия «процесса», по мнению Козлова, состоит в том, что во всех случаях подразумевается «деятельность»; говоря о «процессе», подразумевают соответствующую деятельность (Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М.: Изд-во МГУ, 1967. С. 84). П.Д. Сахаров подчеркивал важность землеустроительного процесса в деле производства конкретных землеустроительных действий (Сахаров П.Д. Указ. соч. С. 11). Как в советском, так и в современном российском земельном законодательстве землеустроительный процесс урегулирован целым комплексом правовых норм, которые содержатся в многочисленных нормативных правовых актах. Эти нормы устанавливают стадии процесса и порядок их прохождения, определяют процессуальные права и обязанности землеустроительных органов, ведущих процесс, а также круг участников землеустроительного процесса и их процессуальные права и обязанности, устанавливают формы и гарантии реализации прав и обязанностей субъектов землеустроительно-процессуальных отношений. Ю.М. Козлов, рассматривая административный процесс, приходит к выводу, что «процесс нельзя противопоставлять производству»: «процесс есть форма деятельности, а производство – содержание этой деятельности, т. е. административного процесса; административный процесс выражается в осуществлении производства по тем или иным делам» (Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 84). П.Д. Сахаров отмечал, что землеустроительный процесс состоит из двух элементов: основанной на законе деятельности землеустроительных и исполнительно-распорядительных органов и правоотношений этих органов друг с другом и с другими лицами, участвующими в землеустроительно-процессуальной деятельности. По мнению Сахарова, все это свидетельствует о том, что землеустроительное производство и землеустроительный процесс не являются тождественными понятиями и что землеустроительный процесс является лишь одной из сторон землеустроительного производства. Согласно Сахарову, землеустроительный процесс включает только землеустроительно-процессуальные действия и землеустроительно-процессуальные правоотношения. Организационно-хозяйственные и землемерно-технические операции и приемы, которые также являются определенными сторонами землеустроительного производства, не входят в землеустроительный процесс. Землеустроительный процесс выражает наиболее важную сторону землеустроительного производства, его сущность, так как именно землеустроительный процесс представляет собой способ реализации материальных землеустроительных правоотношений, имеющих как правовое, так и экономическое содержание. Соотношение землеустроительного процесса и землеустроительного производства – это соотношение сущности и явления. В концепции П.Д. Сахарова стадии землеустроительного процесса и стадии землеустроительного производства совпадают. В итоге автор определяет советский землеустроительный процесс как систему урегулированных нормами права, последовательно выполняемых землеустроительно-процессуальных действий и возникающих в их сфере землеустроительно-процессуальных отношений, которые направлены на выявление и обеспечение реализации прав и обязанностей субъектов землеустроительных правоотношений в строгом соответствии с нормами земельного права (Сахаров П.Д. Указ. соч. С. 12–15).
76
См., например: Землеустроительная наука и образование XXI века. М.: Былина, 1999.