Страница 4 из 8
Для подрядчиков авансы фактически являются возможностью пополнить оборотные средства. Без авансирования и с учетом неритмичных выплат и традиционного переноса на конец года основных контрактных платежей многим придется кредитоваться, причем по все более высоким ставкам.
Из общего жесткого порядка авансирования могут делаться исключения для крупных «политических проектов» – например, для объектов, которые создаются к Чемпионату мира по футболу. Ведь неритмичное финансирование и проблемы подрядчика могут быстро превратиться в проблемы заказчика, а на проектах с «внешними дедлайнами» власти стремятся минимизировать подобные риски. Так, подрядчикам, которые возводят стадионы к чемпионату, уже перечислено 50 % средств на строительство – такое обязательство госзаказчика предусмотрено законом о подготовке и проведении Чемпионата мира по футболу.
По мере приближения сроков ввода в эксплуатацию аналогичный порядок может быть предусмотрен и по другим проектам, которые будут признаны «политическими» – например, если они создаются для международного события или имеют особую важность в контексте электоральной кампании (подробнее см. раздел «Инфраструктура и власть»).
Тренды 2017+
Расходы бюджетной системы на инфраструктуру за последние пять лет сократились с 3,7 % ВВП до 2,5 % (см. рисунок 5), причем большая часть этих денег уходит на ремонты и модернизацию уже существующих объектов, а не на создание новых.
Несмотря на это в стране появляются новые мосты, путепроводы, дороги, линии городского транспорта, детские сады, поликлиники, мусороперерабатывающие заводы и другая инфраструктура. Но темпы ее создания значительно медленнее, чем требуется.
Объем вложений в строительство в номинальном выражении снижается с 2005 года, но напрямую из бюджетов финансируют менее трети всех строек. Мы полагаем, что в ближайшие два года инвестиции государства будут и дальше сокращаться, в первую очередь это коснется инфраструктуры.
В ближайшие три года правительство планирует последовательно сокращать расходы, чтобы снизить дефицит бюджета. Без учета инфляции в 2019 году собираются потратить на 253,8 млрд руб. меньше, чем в 2017-м, но дефицит все равно сохранится на уровне 1,2 % ВВП.
Бюджетные инвестиции будут сокращаться вслед за расходами. По нашим оценкам, в 2017 году объем чистых капитальных вложений в инфраструктуру из федерального бюджета, в том числе спецпроекты типа Керченского моста (но без учета гособоронзаказа, взносов в уставные капиталы компаний и затрат на эксплуатацию), еще останется на прежнем уровне – около 500 млрд руб., но к 2019 году достигнет минимума – приблизительно 400 млрд руб. (см. рисунок 6), или всего 0,4 % ВВП. Для сравнения, инвестиционная программа «Газпрома» на 2017 год вдвое больше – 900 млрд руб., а запланированные инвестиции РЖД сопоставимы с бюджетными вложениями в инфраструктуру – 460 млрд руб.
Если продолжить цепочку, то капитальные вложения «Роснефти» на этот год – 1,1 трлн руб., «Россетей» – 254,2 млрд руб.: выходит, государство далеко не лидер по инвестициям в инфраструктуру, а некоторые монополии ему буквально «дышат в спину» по объему инвестиций.
Бюджет на 2017-й и плановые 2018–2019 годы верстали исходя из прогнозной цены нефти в $40 за баррель и доллара за 67,5 руб. Несмотря на этот довольно пессимистичный сценарий, на деле все оказалось не так плохо: в январе-сентябре 2017-го средняя цена барреля Urals составила $50,55, а средний курс доллара был равен 58 руб.
Минфин в своих прогнозах достаточно консервативен и ожидает, что нефть будет колебаться на уровне $40–60 за баррель в следующие три года, но даже так выходит, что бюджет сверстан по минимальной границе, что создает значительный потенциал для снижения дефицита. Объем дополнительных поступлений, по оценке самого министерства, может составить от 1 до 1,5 трлн руб., потенциально эта сумма покрывает до 50 % дефицита бюджета. Впрочем, пока ведомство намерено направлять излишки в резервы только для покрытия недостачи в случае резкого падения нефтяных цен.
Мы считаем, что, по сравнению с прошлым годом, перспективы бюджета значительно оптимистичней, не в последнюю очередь благодаря проведенной в последние два года оптимизации. Но даже если сработают самые позитивные факторы, мы не ждем, что это серьезно скажется на объеме инвестиций государства в инфраструктуру. На дополнительные субсидии из бюджета, по нашему мнению, смогут претендовать только «особые» государственные проекты.
У регионов тоже почти не остается денег на инвестиции. По крайней мере, так представляется на первый взгляд. Их бюджеты в основном дефицитные, доходы растут слишком медленно, а поддержка из федерального бюджета сокращается – за 2016 год объем трансфертов снизился на 2,4 %, а в следующие три года станет меньше еще на 6 %. По прогнозу S&P, из-за роста дефицита бюджетов прямой долг регионов превысит 43 % объема доходов к 2019 году. Для сравнения, в 2016 году долг составлял лишь 23,7 %. Если анализировать конкретные территории, ситуация выглядит еще более критичной – долг половины регионов к концу 2018 года превысит 60 % их текущих доходов, отмечают аналитики.
Чтобы поддержать субъекты и скорректировать динамику их долга, Минфин несколько лет назад начал замещать банковские кредиты более дешевыми бюджетными. Но и они требуют обслуживания, пусть минимального. В 2017 году вместо кредитов регионам решили выделить дотации (см. рисунок 7).
Позволят ли бесплатные деньги вновь инвестировать в инфраструктуру через госзаказ? Скорее всего, нет. Дотации даются только на один год, поэтому любой более длительный проект рискует быть замороженным. Дополнительно занять на стройку не получится: одно из условий выделения денег – запрет на новые банковские кредиты и требования по оздоровлению финансовой системы региона. Да и кредитовать под будущие поступления при нынешнем состоянии консолидированного бюджета не станет ни один финансовый институт.
Основные затраты бюджетов большинства субъектов приходятся на текущие расходы. На инвестиции идет лишь 5 % всех расходов, посчитали в АКРА. Заметно больше на развитие тратят только в Москве и Санкт-Петербурге – в среднем 19 % всех расходов.
По нашей оценке, в 2017 году регионы могут направить на инфраструктуру до 1,5 трлн руб., но в эту сумму входят и расходы на текущее содержание и ремонт, и на и строительство транспортной инфраструктуры, социальных объектов и ЖКХ. Если хотя бы половину этих денег инвестировать через ГЧП и концессии, то инвестиции в инфраструктуру выросли бы почти до 4 трлн руб. При том, что минимальный объем потребностей составляет только 2 трлн руб.
Обязательства по соглашениям на условиях государственно-частного или муниципально-частного партнерства и по концессиям на долговой нагрузке регионов чаще всего никак не отражаются. Они формируют так называемые «параллельные обязательства», которые Минфин пока не учитывает при оценке сбалансированности региональных бюджетов. Эти обязательства в российской и иностранной практике именуют еще и «забалансовыми».