Страница 15 из 30
Таким образом, и принцип самостоятельности бюджетов, и принцип единства бюджетной системы РФ имеют конституционное значение, что не позволяет сделать вывод о приоритете одного из них перед другим.
2. Эти принципы отражают неравновеликие ценности и потому занимают разные места в ценностной иерархии принципов. Приоритетным должен признаваться тот принцип, которому соответствует более значимая ценность.
Например, жизнь и здоровье людей являются более высокими ценностями, чем собственность. Однако из конституционных норм и положений БК РФ отнюдь не следует, что самостоятельность бюджетов и единство бюджетной системы РФ представляют собой неравновесные ценности.
Таким образом, на основе этого подхода нельзя сделать вывод о подчиненном положении принципа самостоятельности бюджетов по отношению к принципу единства бюджетной системы РФ или наоборот.
3. Противоречащие принципы отражают равновеликие ценности. Тем не менее, один из принципов способен приобретать приоритетное значение по сравнению с другим в рамках конкретного дела (исключительно ad hoc[141]).
Чтобы установить, какой принцип превалирует в определенной ситуации (с учетом тех или иных фактических обстоятельств), используют процедуру взвешивания (балансирования, уравновешивания) ценностей и соответствующих им правовых принципов. Согласно теории взвешивания, характерной чертой правовых принципов является то, что они реализуются в разной степени (в противоположность обыкновенным правовым нормам, которые только осуществляются либо не осуществляются). Причем эта степень зависит от множества фактических и юридических возможностей, условий, включая наличие в правовой системе частично несовместимых принципов[142]. Если вытекающее из конституционных норм значение («абстрактный вес») противоречащих принципов одинаково, то принципы должны быть сбалансированы или взвешены. Процедура оценки веса проводится с целью определения сравнительной (относительной) важности реализации соответствующих принципов в конкретной ситуации. Приоритет признается за тем принципом, нарушение которого с учетом всех обстоятельств дела является, так сказать, более масштабным и общественно опасным[143].
Широко критикуемые в научной литературе[144] теория взвешивания и подобные ей концепции отражают современные тенденции в практике судов разных стран[145]. С нашей точки зрения, теории уравновешивания ценностей и коррелирующих им юридических принципов имеют существенный недостаток, заключающийся в отрицании безусловной обязательности принципов права.
Этот недостаток является следствием построения теории взвешивания (и подобных ей концепций) на базе неверных предпосылок. В частности, ошибочно исходное теоретическое положение о том, что правовые принципы реализуются в большей либо меньшей степени. Не стоит забывать: юридические принципы представляют собой разновидность правовых норм. Как и другие нормы позитивного права, принципы могут быть или реализованы, или не реализованы. Для реализации правовых норм вообще и юридических принципов в частности не характерны никакие промежуточные состояния (например, «неполная реализация»), поскольку любое конкретное поведение всегда либо соответствует, либо не соответствует предписаниям правовых норм. В этом смысле всякое «неполное соответствие» требованиям нормы права, будь то обыкновенная норма или норма-принцип, является ее нарушением, а не «частичным осуществлением». Когда же суд исходит из того, что «принципы могут быть реализованы в разной степени», он в действительности создает условия для их неосуществления. Согласно этому подходу обязательность реализации правовых принципов de facto зависит от усмотрения суда.
Кроме того, как любым нормам позитивного права, юридическим принципам нужно давать непротиворечивое толкование. Противопоставление одних принципов другим, отказ от рассмотрения их в системе равнозначны признанию того, что одновременное осуществление всех принципов права заведомо невозможно. При таком подходе правовые принципы совершенно лишаются юридической обязательности, превращаясь в весьма абстрактные и противоречивые цели (задачи) правового регулирования. Но уж совсем не приемлемо в доктрине уравновешивания то, что не законодатель, а суд определяет, к достижению каких целей-принципов следует в большей степени стремиться с учетом конкретных обстоятельств.
Итак, балансирование ценностей, лежащих в основе принципов единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов, не позволяет прийти к убедительному выводу о приоритете одного принципа перед другим.
4. Если различается время официального утверждения противоречащих принципов, приоритетом обладает тот из них, который принят позднее (так как lex posterior derogat legi priori).
Но принцип единства российской бюджетной системы нашел закрепление в БК РФ одновременно с принципом самостоятельности бюджетов – в момент принятия БК РФ. Следовательно, в рассматриваемом случае для решения вопроса о приоритете того или иного принципа время их утверждения не имеет значения.
5. Рассматриваемые принципы обладают различной сферой действия и соотносятся как общая и исключительная нормы. Преимущество отдается тому принципу, который выступает в качестве исключительной нормы.
С нашей точки зрения, принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов взаимосвязаны именно таким образом. Причем принцип единства бюджетной системы РФ является общей нормой, а принцип самостоятельности бюджетов – исключительной.
Принцип единства бюджетной системы РФ регламентирует довольно многочисленную группу общественных отношений (определенный их вид), в то время как принцип самостоятельности бюджетов – входящую в эту группу крайне небольшую совокупность общественных отношений (их отдельный подвид). Иными словами, принцип единства бюджетной системы, по сравнению с принципом самостоятельности бюджетов, регулирует гораздо более широкий круг отношений.
К примеру, принцип единства бюджетной системы РФ предписывает введение единого (то есть общего, одинакового для всех бюджетов российской бюджетной системы) порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Между тем, принцип самостоятельности бюджетов – в исключение из этого правила – предоставляет публично-правовым образованиям возможность самостоятельно (иначе говоря, свободно, независимо от кого бы то ни было) закреплять отдельные элементы упомянутого порядка, в частности:
– устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;
– определять формы и направления расходования средств соответствующих бюджетов (кроме средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужих бюджетов).
Выходит, что согласно принципу единства бюджетной системы РФ отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов должны быть урегулированы правилами, общими для всех бюджетов российской бюджетной системы. Однако в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов небольшая часть этих отношений (например, отношения по определению элементов региональных налогов, обязательных к уплате на территориях разных субъектов РФ) может регламентироваться нормами, неодинаковыми для разных бюджетов. Несложно заметить, что принцип самостоятельности бюджетов ограничивает сферу действия принципа единства бюджетной системы РФ, предусматривая изъятие из него. Причем принцип самостоятельности бюджетов устанавливает порядок, значительно отличающийся от закрепленного принципом единства бюджетной системы РФ. Это дает основания считать принцип самостоятельности бюджетов исключительной нормой.
Таким образом, принципы единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджетов соотносятся как общая и исключительная нормы.
141
«Для данного специального случая».
142
Алекси Р Понятие и действительность права (ответ юридическому позитивизму) / пер. с нем. А. Н. Лаптева, Ф. Кальшойера. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 89.
143
Алекси Р Формула веса; пер. с англ. В. В. Архипова // Российский ежегодник теории права, 2010. № 3. СПб.: Юридическая книга, 2011. С. 214–220.
144
Подробнее о критике метода взвешивания см.: Тимошина Е. В., Краевский А. А., Салмин Д. Н. Методология судебного толкования: инструменты взвешивания в ситуации конкуренции прав человека // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14, Право. 2015. № 3. С. 22–25.
145
Подробнее о современных тенденциях и теориях см.: Карапетов А. Г. Борьба за признание судебного правотворчества в европейском и американском праве. М.: Статут, 2011. С. 158–176, 207–303.