Страница 20 из 25
Испания. Казначейские функции в Испании разделены между Канцелярией заместителя секретаря финансов (СФ) и Генеральной дирекцией казначейства (ГДК). Оба этих органа являются подразделениями второго уровня в Минфине. В стране существует ЕКС в центральном банке. Все поступления и выплаты по нему контролирует ГДК. Несмотря на то что контроль за поступлениями на ЕКС возложен на него, прямого участия в сборе налогов он не принимает, за исключением некоторых неналоговых доходов. Налоги собираются через банковскую систему налоговым управлением, которое является отдельным подразделением Минфина и выступает в роли налоговой инспекции.
В части исполнения бюджета по расходам казначейство Испании устанавливает обязательный график месячных или квартальных выплат, оставляя за собой исключительное право откладывать выплаты по некоторым категориям расходов. Решения о взятии обязательств, проверке и оплате принимаются бюджетными единицами в рамках, установленных казначейством, платежные поручения выписываются ГДК, который также ведет надзор за фактическим выделением средств. Контроль осуществляют отраслевые департаменты с учетом бюджетных ассигнований и графика наличных выплат. Объем, сроки и условия любого государственного заимствования определяет ГДК. Ценные бумаги выпускаются с использованием центрального банка в качестве агента, однако внешнее или иное заимствование осуществляется непосредственно ГДК. Казначейство обладает широкими полномочиями по регулированию вторичного рынка государственных ценных бумаг. На Канцелярию заместителя СФ возложены функции контроля за расходами и организации учета. СФ контролирует общее исполнение бюджета. Он готовит скользящий финансовый план на месячной основе и определяет бухгалтерские стандарты. За внутренний контроль и аудит СФ отвечает через своих финансовых контролеров. Бюджеты региональных автономных правительств и местных органов государственного управления не контролируются. Однако оба этих уровня зависят от государственных трансфертов и на них распространяются действующие правила заимствования. В Испании также имеется государственная информационная система, за которую отвечает Минфин через СФ. Все без исключения правительственные операции должны проходить через систему, которая регистрирует шесть различных этапов исполнения бюджета: бюджетные ассигнования, взятие обязательства, проверка, платежное требование, платежное поручение и фактическое выделение средств. Подготовка бюджета также проходит через систему. В ней формируются все виды официальных учетных данных и подготавливаются все виды статистических отчетов. Она обеспечивает различные уровни информации в диалоговом режиме для бюджетных учреждений и руководства Минфина. Существует связь с отраслевыми департаментами и далее с бюджетополучателями.
Анализ государственного финансового устройства различных стран показал: казначейство различных государств, как правило, активно принимает участие в функционировании финансовой системы и управлении бюджетными потоками.
3.2. Функции, модели и инструменты казначейского исполнения бюджета в зарубежных странах
В каждом государстве органы, отвечающие за исполнение бюджетных функций, возникали и совершенствовались эволюционным путем под воздействием множества факторов, к которым в первую очередь следует причислить тип государственного устройства, политическую, экономическую и социальную составляющие. Общей для казначейских органов разных стран является задача построения и развития эффективной системы управления государственными финансами.
Модели управления государственными финансами. Международный опыт свидетельствует, что к настоящему времени сложились две основные модели управления государственными финансами (табл. 1).
Таблица 1. Модели управления государственными финансами в различных типах государственного устройства
Модель, построенная на основе административных директив. Ее сущность состоит в том, что процесс бюджетного финансирования осуществляется на базе специфических финансовых показателей и бюджетных заданий. Это наиболее распространенная модель в мировой практике. К странам, ее придерживающимся, относится и Россия.
Модель, функционирующая на основе соглашений. При ней система государственных финансов построена на отношениях, в основе которых лежат соглашения, заключаемые вышестоящими органами с нижестоящими.
Например, вышестоящее министерство финансирует подведомственные агентства на основании соглашения о предоставлении услуг с выделением наличных и качественных оценочных показателей. При использовании данной модели государственные услуги, как правило, предоставляются различными организациями, отобранными на конкурсной основе. В таких условиях субъекты государственного сектора экономики не имеют преимуществ по сравнению с сегментами реального сектора и взаимно конкурируют в процессе предоставления общественных услуг.
Наиболее проработанные модели управления государственными финансами на основе соглашений существуют в Великобритании и других странах Евросоюза, где с каждым отдельным министерством заключается Общественное соглашение с указанием основной цели его деятельности, задач и показателей эффективности. Например, для Министерства торговли и промышленности Великобритании в 2008 г. целью деятельности являлось «обеспечить процветание для всех путем повышения производительности и конкурентоспособности, привлекая научные и инновационные достижения мирового уровня, успешное предпринимательство и ведение бизнеса, а также справедливые и конкурентные рынки». Основными показателями эффективности, используемыми для оценки достижения цели деятельности, указанными в соглашении, являлись: повышение темпов устойчивого роста производительности труда; повышение степени использования достижений науки и инновации мирового класса; продвижение справедливых конкурентных рынков; обеспечение успешности предпринимательства и бизнеса и др.
Однако данную типологию моделей управления государственными финансами можно считать весьма условной, поскольку нельзя однозначно сказать, что «модель на основе соглашений» не применяется в странах с преобладанием «административных директив». Данная модель практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, но применяется при закупках ряда товаров и услуг, в том числе и у организаций, занятых в государственном секторе экономики.
Модели казначейского исполнения бюджета. Важнейшим субъектом, обеспечивающим реализацию данных моделей, являются казначейские органы. Модели казначейского исполнения бюджета можно подразделить по следующим ключевым признакам:
• роль казначейства в различных странах может быть:
– пассивной, когда деятельность казначейства ограничивается простым выделением ресурсов бюджетным учреждениям согласно утвержденным бюджетам;
– активной, когда казначейство помимо простого выделения ресурсов может устанавливать лимиты на обязательства и оплату расходов;
– гиперактивной, когда казначейство на основе заранее установленных критериев может разрешать проводить определенные расходные операции;
• основные инструменты казначейского исполнения бюджета:
– лимиты бюджетных обязательств;
– бюджетные и финансовые лимиты;
– бюджетные ассигнования и пр.;
• основные функции, выполняемые казначейством:
– кассовое исполнение бюджета по расходам и доходам;
– управление наличностью;
– управление единым счетом;
– управление государственным долгом и др.
В Великобритании и США казначейство и Минфин представляют собой один орган, наделенный широчайшими полномочиями, и поэтому его роль в исполнении бюджета считается гиперактивной. Например, в США казначейство помимо экономических и финансовых функций обеспечивает охрану президента, вице-президента и членов их семей, а также занимается финансовыми расследованиями. Во Франции, Бразилии, Австралии казначейства обладают набором достаточно широких полномочий. В Канаде, ФРГ, Италии функции казначейства не столь широки.