Страница 14 из 16
Более ясным становится и феномен земского образования. Как известно, именно попечительство над школой было самым успешным звеном в деятельности земств. В Московском уезде первую свою школу земцы открыли в 1872 году, а в 1913 их было уже 206. Всего же за полвека земствами было открыто около 28 тыс. школ, в которых обучалось 2 млн детей. За тот же период ими было подготовлено 45 тыс. учителей[149]. Резко росли расходы земств на образование. В 1878 году они составили 14,5 % к земскому бюджету, в 1890 – 15,3 %, а в 1890 – уже 17,6 %[150]. Именно земства превратили народное образование в систему регулярно финансируемых заведений. Земствам удалось создать новый тип школы. Со временем по образцу земских школ стали действовать казенные и даже церковные школы[151]. Причины активности земств в сфере образования объяснимы, в частности, тем, что только образовательная деятельность могла социально адаптировать крестьянства без массированного вовлечения его в политическую деятельность. Кроме того, именно совпадение по времени демографического и социального взрывов в русской деревне создавали почву для быстрого развития образовательной сферы. Наконец, втягивание крестьян в процесс образования посредством земских школ правительство попутно ещё раз решало вопрос с посредником между собой и крестьянством. Таким посредником в данном случае становился интеллигент-учитель, т. е. опять-таки представитель господствующих групп населения.
Получает своё объяснение и тот факт, почему география земской реформы во многом совпадает с реформой 1861 года. В самом деле, земская система в основном охватила губернии Европейской России, т. е. те же губернии, где незадолго до этого было отменено крепостное право. Вместе с тем ни в Польше, ни в Финляндии, ни в Сибири, где капитализм дал наиболее глубокие корни, в том числе в деревне, земство не вводилось.
Наконец, становится очевидным и ритм смены реформ контрреформами. Пока государство ещё опасалось наката, идущего из глубин крестьянского мира, органы самоуправления получали максимум прав. В определённой мере царизм шёл на риск, балансируя на грани сохранения устоев, позволяющих существовать империи в неизменном виде. Зато потом, когда государство смогло оценить уровень социальной энергии, разбуженной отменой крепостного права, и мало-мальски адаптировать её, права самоуправления сужаются до уровня безопасного для основ имперства.
По-новому этот подход позволяет посмотреть и на хронологию некоторых событий. Так, ещё в 1859 году специальная комиссия при Министерстве внутренних дел признала важность создание учреждений самоуправления. Выводы комиссии были подкреплены царским повелением. Но работа над законом шла крайне медленно. Созывались различные комиссии, назначались и отстранялись их председатели. А дело стояло. Камнем преткновения была сфера разграничения местных дел от общегосударственных и политических вопросов. Лишь предчувствие политических последствий отмены крепостного права заставило власть активизироваться. Специальным распоряжением Александр II потребовал закончить работу по выработке положения о местном самоуправлении к 1 января 1864 года, что и было выполнено. В тот же день оно было подписано монархом. С этого момента слово «земство» в русском произношении входит во все языки мира. Оно было точным слепком с российской действительности и стало для страны тем же, что и фамилия для человека, присущее только ей и никому больше[152]. Старт городского самоуправления был дан несколько позже – 16 июня 1870 года. Это и понятно – давление крестьянства стало сказываться на положении в городах не так быстро, и здесь с мерами предосторожности можно было подождать. К слову сказать, вопрос о разграничении компетенции органов управления и самоуправление положением от 1 января 1864 года окончательно решён не был. В последующем он пересматривался. Более того, в ряде случаев приходилось опираться не на букву закона, а на устои обычного права, что в принципе противоречило бы любым элементам буржуазности, если они и закладывались в курс реформ. Кроме того, городское самоуправление в этот период реформировалось по образцу Прусского городового положения[153], нёсшего на себе немало черт корпоративной средневековой организации[154]. Позже, в 1892 году, когда прусская система ушла в прошлое, она была заменена ещё более реакционной, где феодальные порядки заменялись сугубо сословно-бюрократическими.
В результате реформ и контрреформ местное представительство в России к началу XX века сложилось в следующем виде. В основе земских учреждений лежали земские собрания уездного уровня. Для выборов земских гласных (скоком на 3 года) по положению 1890 года проводилось два земских избирательных собрания. На одном из них своих гласных выбирали дворяне. На втором – все остальные избиратели. Для представительства крестьян в уездных собраниях был установлен особый порядок. Крестьяне сами не избирали своих гласных. Их назначал губернатор из числа кандидатов, выбранных волосным сходом. Сами же волостные сходы формировались делегатами от сельских сходов. Таким образом, государство получало многоуровневое сито для отсеивания наиболее опасных для себя представителей крестьянства. Земские уездные собрания были как бы представительными органами самоуправления. Ими принимались решения в сфере их компетенции. За исполнением решений следили исполнительные земские органы, каковыми являлись Земские управы. Аналогичным образом строились и земские учреждения губернского звена. Главным отличием их от уездного земства был способ формирования. Население в выборах губернских земских собраний не участвовало. Оно формировалось по принципу делегирования уездным земством. Однако, несмотря на это, губернские земские органы не были подотчётны уздяным земским органам. На близких принципах действовало и городское самоуправление. Систему городского общественного управления составляли:
1) Городское избирательное собрание, раз в 4 года выбиравшее гласных;
2) Городская дума (представительный орган);
3) Городская управа (исполнительный орган).
Какие же вопросы находились в ведении самоуправления в России? Деятельность органов самоуправления до революции хорошо известна, в частности, на примере Тулы. Здесь, как и по всей стране, органы самоуправления занимались развитием коммуникаций и транспорта, санэпидемнадзором, местными налогами, страхованием, вопросами торговли, водоснабжением, статистическими исследованиями и целым рядом других вопросов, законодательно отнесённых к местным нуждам[155]. Велик вклад самоуправления в медицинское обслуживание. Земская медицина обслуживала наиболее бедные слои общества. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду, став более или менее обычным явлением сельской жизни[156]. Как писал видный организатор земской медицины в Туле С. Г. Озеров: «земский врач – особый врач, потому что его обязанности гораздо сложнее и разнообразнее, чем у вольнопрактикующего»[157]. Вероятно, на снижении в стране смертности не в последнюю очередь сказалась как раз деятельность земств: в 1867 году в России на 1000 умирало 37 человек, в 1887 – 34, а в 1907 –28[158].
Самоуправление, особенно после проведённых в период царствования Александра III контрреформ, находилось под плотной опекой бюрократии. По мнению Ленина, причина этого крылась в том, что «всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством»[159]. Тем не менее, недооценивать вес самоуправления нельзя. По оценкам некоторых современников, даже не касаясь вопросов политики, русские земства имели более широкую сферу деятельности, чем, например, муниципалитеты во Франции[160]. Но скованные опекой чиновников земства проникались оппозиционным духом. В начале XX века не было, пожалуй, ни одной публикации о самоуправлении, где бы ни вставал вопрос о его реформе. Как утверждали некоторые современники, у прежней системы самоуправления почти не осталось защитников[161]. Тогда-то и родилась идея «увенчания здания». Речь шла о том, чтобы над уездным и губернским уровнем общественного представительства создать третий – всероссийский[162]. Эта-то задача и была решена революцией 1905–1907 гг.
149
См., напр.: Львов Г. Е., Полнер И. И. Наше земство за 50 лет его работы. М., 1914. С. 40.
150
Звягинцев Е. А. Полвека земской деятельности по народному образованию. М., 1915. С. 24.
151
Государственное управление и самоуправление в России. С. 131–132.
152
Там же. С. 126.
153
Емельянов Н. А. Реформа местной власти: от управления к народовластию. Тула, 1996. С. 65.
154
О реформах самоуправления в Германии и его особенностях, а так же о процессах трансформации средневековой самоорганизации в составную часть государственно-правового порядка уже современного общества см.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. 1995. С. 223–247.
155
См. подробнее об этом: Емельянов Н. А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1997. С. 17–93.
156
Государственное управление и самоуправление в России. С. 132.
157
См.: Протоколы заседаний III съезда земских врачей Тульской губернии. Тула, 1882. С. 100.
158
См.: Загряцков М. Д. Земство и демократия. М., 1917. С. 19.
159
Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.
160
Ольденбург С. С. Царствование Императора Николая II. М., 1992. С. 20.
161
См., напр.: Трутовский В. Современное земство. Пг., 1914. С. 25.
162
Государственный строй Российской империи накануне крушения. С. 7.