Страница 7 из 26
Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города еще в 1960-е годы, формирование самой теории обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: правление в Атланте, 1946–1988» [Stone, 1989; 2015, р. 101–137], в которой была сформулирована концепция городского режима и обстоятельно рассмотрена его эволюция в Атланте на основе данных эмпирического исследования. Городской режим – это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление городским сообществом. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействий; в нем нет очевидной субординации, важнейшую роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность режима. Коалиция (режим) является относительно стабильной и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идет политическая дискуссия; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто большее, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита. Каждый режим имеет свою «повестку» – набор целей и программ, который отражает коалиционный характер власти и ресурсы ее субъектов. Повестка символизирует определенное согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и должна быть достаточно устойчивой, чтобы способствовать сохранению режима, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет в лучшем случае кратковременной).
Коалиция выгодна акторам, поскольку позволяет использовать широкую комбинацию ресурсов, обеспечивающих выполнение их стратегических целей, которые вряд ли могли быть достигнуты без кооперации. Однако она не является данностью, а достигается в процессе сложного взаимодействия акторов, переговоров и взаимных уступок. Поэтому режимы возникают не во всех городах, а их динамика и траектории могут существенно различаться.
Вариативны и конфигурации основных акторов городских режимов, поскольку стратегические цели режимов различаются. Сам Стоун выделял четыре типа политических режимов в американских городах: режим поддержания статус-кво (сервиса); режим развития (стремится обеспечить экономический рост и предотвратить стагнацию тех или иных городских систем); прогрессивный режим среднего класса, ориентированный на защиту окружающей среды и противодействие коалициям роста; режим, осуществляющий массовую мобилизацию граждан с целью расширения возможностей бедных слоев населения.
Режим поддержания статус-кво менее других требует активной мобилизации ресурсов, поэтому его легче сформировать. Но он, как правило, и не дает ощутимых выгод. Такие режимы чаще возникают в небольших городах, чем в крупных мегаполисах, находящихся в состоянии острой конкуренции друг с другом. Формирование режима развития, хорошо описанного Стоуном в его исследовании в Атланте, обычно представляет собой более трудную задачу в силу «активистской» стратегии, стоящей в повестке дня. Но эти режимы способны концентрировать значительные ресурсы экономически и политически влиятельных партнеров коалиции. Еще сложнее мобилизовать ресурсы для формирования и поддержания прогрессивных режимов среднего класса и режимов расширения возможностей бедных (режим человеческого капитала): у них нет структурных преимуществ и материальных ресурсов, соизмеримых с ресурсами режимов развития. Последний из выделенных Стоуном типов городских режимов является скорее гипотетическим, а прогрессивные режимы, хотя и получили развитие в ряде городов (чаще в экономически развитых зонах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности), часто вступают в конфликт с бизнес-элитами, ориентированными на режим развития.
Начиная с 1990-х годов теория городских режимов получила признание за пределами США[4]. Исследования Э. Ди Гаэтано и Дж. Клемански в Бирмингеме и Бристоле, К. Доудинга в Лондоне, П. Джона и Э. Коула в Лидсе, Саутгемптоне, Лилле и Ренне, Э. Стром в Берлине, Д. Уэллера в Норвиче и Кардиффе, А. Хардинга в Манчестере и Эдинбурге, Н. Холман в Портсмуте и др. показали определенные отличия городских режимов в европейских городах, обусловленные спецификой политических институтов и традиций в европейской городской политике. В их числе обычно называются: более значимая роль городских политико-административных элит (обусловленная более централизованной системой государственного управления, сравнительно небольшой долей финансирования городских проектов и кампаний из местных источников), наличие сильных политических партий и меньшая политическая мобилизованность бизнеса.
В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов в европейских странах имеют несколько иной характер, чем в США. Государственная власть перевешивает все остальные элементы политического процесса и тем самым ограничивает возможности формирования коалиционной политики. Поэтому, несмотря на тенденции к возрастанию влияния бизнеса, ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Государство остается центром политического притяжения, а наиболее значимую роль играют вертикальные и горизонтальные связи в публичном секторе. Общий вывод, к которому приходит большинство исследователей, состоит в том, что, хотя в Европе городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся все более значимым фактором городской политики, они не играют доминирующей роли, как в Соединенных Штатах; бизнес участвует в них, но по-прежнему главенствующее место занимает публичная власть.
Вместе с тем происходящие под влиянием глобализации изменения стимулируют смещение к иному характеру городского управления, который обозначается аналитиками как переход от «urban government» к «urban governance». Он связан с тем, что появление международных секторов экономики, интернациональных экономических институтов, мобильной системы инвестиций капитала ослабляет возможности городских властей контролировать развитие города. В условиях растущей сложности и
многомерности социальной жизни, менее однозначных (чем в прошлом) связей горожан с территорией их проживания, укрепления тенденций к децентрализации политической жизни в связи с потребностями учета разнообразных и противоречивых местных интересов система принятия политических решений, в которой ранее доминировали публичные политики, трансформируется в более сложный по своему представительству механизм управления, где власть, ресурсы и ответственность принадлежат не только «официальным лицам», но и довольно широкому спектру других участников городской политики, в том числе бизнесу. При этом рост межгородской конкуренции и необходимость борьбы за инвестиции заставляют политическую элиту города быть «более предпринимательской» и, соответственно, менее ориентированной на модель «государства благосостояния»; города активнее выходят на международную арену, расширяя интернациональные связи, и все менее полагаются на центральное правительство, тем самым отчасти отделяя себя от национальной экономики.
Эти изменения позволяют предположить, что в перспективе «коалиционный» характер власти в городских сообществах будет усиливаться, что позволяет прогнозировать и большую востребованность американского политэкономического подхода к объяснению городской политики. Исследования, проведенные в ряде городов Великобритании, показывают, что в некоторых из них уже сегодня сформировались режимы, во многом аналогичные американским. Например, в исследовании Питера Джона и Элистера Коула в Саутгемптоне, Лидсе, Лилле и Ренне было обнаружено, что в экономическом секторе обоих британских городов сформировались публично-частные коалиции, включавшие местных политиков, центральных и местных чиновников и бизнес-акторов. Ученые считают, что «режимная концепция хорошо объясняет ситуацию в Лидсе», где сильный частный сектор играл заметную роль в городской политике. Несмотря на значительную диверсификацию, бизнес-сообщества довольно часто сотрудничают в продвижении важных городских проектов, а между частным сектором и городскими властями возникла определенная система партнерства и неформальных отношений. В результате образовалась структура, решающая важнейшие проблемы в жизни города. Между участниками коалиции нередко возникали конфликты, но в конечном счете достигались компромисс и кооперация. По мнению исследователей, партнерский характер власти позволил обеспечить поддержку бизнеса и принятие таких программ, которые вряд ли были бы приняты, если бы в городской политике традиционно доминировали местные власти [John, Cole, 1998; 2001].
4
Изучение городской политики в европейских странах, разумеется, имело место и раньше, но по своей проблематике и характеру оно существенно отличалось от того, что наблюдалось в американской политической науке и социологии. В частности, в Великобритании изучение власти в городском политическом пространстве фокусировалось на публичной сфере и деятельности государственных и партийных организаций. Для британской политики, подчеркивал К. Ньютон, «вопрос “кто правит?” не является проблемой… Просто начните с избранных и назначенных людей в местных органах власти. Исследование может привести в Уайтхолл, Вестминстер, в местные партийные организации, группы давления, комитеты городского совета, к каким-то чиновникам или к их комбинации» [Newton, 1975, р. 12].