Страница 4 из 26
По-разному решается вопрос и о перечне административных производств в административном процессе. Сторонники понимания административного процесса с точки зрения его юрисдикционного характера включали его структуру только производства по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти.
Представители более широкой трактовки включали в административный процесс помимо юрисдикционного производства, всю управленческую правоприменительную деятельность.
Большинство правоведов очень часто сводят вопрос о структуре административного процесса к видам входящих в него административных производств, группируя их по различным основаниям. Такое представление об административном процессе не вполне оправдано.
Административный процесс, может быть выражен в трех видах:
1. Административном нормотворчестве (административно-нормотворческий процесс).
2. Административном правоприменении (административно-правоприменительный процесс).
3. Административной юрисдикции (административно-юрисдикционный процесс)
В совокупности, первые два вида процесса, административное нормотворчество и административное правоприменение представляют административную юрисдикцию.
Вместе с тем, каждый из указанных видов обладает характерными особенностями.
Особенности нормотворческого административног процесса
1. Он осуществляется в целях создания правовых подзаконных актов государственного управления.
2. Он призван обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм законов.
3. Нормотворческий административный процесс осуществляется ограниченным кругом субъектов исполнительной власти, прямо указанных в законе.
4. Результатом нормотворческого административного процесса является производство административного акта:
– постановления;
– приказа;
– распоряжения;
– указания и др., в зависимости от компетенции органа государственного управления.
Особенности правоприменительного административного процесса.
1. Правоприменительный процесс осуществляется всеми без исключения органами исполнительной власти и их должностными лицами.
2. Правоприменительный процесс является основанием для нормотворческого процесса и осуществления административной юрисдикции субъектов исполнительной власти.
3. Правоприменительный процесс может в свою очередь состоять из различных видов административных производств, как например:
• производство по делам об административных правонарушениях;
• оспаривание актов государственного управления;
• оспаривание действий, бездействий субъектов исполнительной власти;
• защита прав, свобод и законных интересов граждан;
• взыскания платежей, установленных законом;
• принятие нормативных актов исполнительной власти;
• лицензионно-разрешительное производство;
• регистрационное производство;
• делопроизводство.
На законодательном уровне, в рамках правоприменительного процесса, государством могут быть установлены и иные виды административных производств.
Критерием деления административного правоприменительного процесса на отдельные виды производств служат характер индивидуально-конкретных дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности.
Особенности административно-юрисдикционного процесса:
• является самостоятельной составной частью административного процесса;
• регламентирует правоприменительную деятельность юрисдикционного свойства;
• направлен на разрешение конфликтов и административно-правовых споров в сфере государственного управления;
• обеспечивает применение мер административного принуждения;
• выступает средством реализации охранительной функции административного права;
• характеризуется множественностью субъектов осуществления;
• состоит из самостоятельных административных производств;
• результатом является принятие акта управления, оказывающего воздействие на волю и поведение управляемого субъекта.
Административно-юрисдикционный процесс состоит из нескольких самостоятельных видов производств:
1) производство по применению мер административного предупреждения (например, обследование дома, находящегося в аварийно опасном для проживания граждан состоянии, составление акта и переселение граждан в другое безопасное место);
2) производство по применению мер административного пресечения (например, составление акта изъятия и эвакуации автотранспортного средства с запрещенного места парковки);
3) производство по делам об административных правонарушениях;
4) дисциплинарное производство;
5) производство по исполнению вступивших в законную силу постановлений о наложении административных наказаний.
Административное производство всегда возникает лишь там, где составление административного акта в письменной форме является обязательным.
Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения однородных групп управленческих дел, следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом. В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Например, В. Д. Сорокин различает две группы производств. Первую составляет производство по принятию нормативных актов государственного управления. Во вторую группу входят несколько видов производств, характеризующихся уже принятием индивидуальных актов, в частности: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате государственного управления; г) производство о поощрениях в сфере государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.[9]
В 1967 году Ю. М. Козлов, исследуя природу административного процесса и административно-правовых норм, пришел к выводу о том, что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопросам организации аппарата государственного управления; б) по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принудительных мер; г) по делам, связанным с применением материального трудового, земельного, финансового права. Через 30 лет, с учетом состояния действующего российского законодательства и административно-процессуальных норм, Ю. М. Козлов виды административных производств определил следующим образом: а) производство по делам об административных правонарушениях; б) дисциплинарное производство; в) производство по жалобам; г) согласительное производство.
А. П. Коренев в основу деления административных производств заложил характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и особенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следующие виды административных производств: по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях. Кроме того, А. П. Коренев отдельной главой рассматривает ответственность органов государственного управления и их должностных лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материальная ответственность).
Выделяют также производства: по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба; по делам об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных взысканий и др. Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления. Как правило, то или иное производство осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица. И лишь рассмотрением и разрешением некоторых дел в установленных законодательством случаях ведают, помимо исполнительных органов, иные органы государства, их должностные лица, а также общественные организации и их представители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс. Рассмотрим некоторые виды производств.
9
См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. – С. 97–150.