Страница 2 из 5
Потребности региона в бюджетных ресурсах определяются решением следующих проблем:
– обеспечение полноценного финансирования расходов регионов;
– финансирование социальной сферы региона;
– осуществление региональной инвестиционной деятельности;
– финансовые вопросы функционирования муниципальных образований в структуре региона.
Для целенаправленного и успешного регулирования государством всей системы бюджетных отношений важное значение имеет определение базовых понятий бюджетного процесса. В статье 6 Бюджетного кодекса РФ приведены понятия и термины, нормативное закрепление которых играет принципиальную роль в организации бюджетной деятельности. Однако не все они в достаточной степени обоснованы, что приводит к проблемам в практической реализации бюджетных отношений.
К числу таких понятий относится бюджетная обеспеченность, которая положена в основу механизма бюджетного регулирования, применяемого как в России, так и за рубежом. Вместе с тем экономическое содержание этой категории не до конца понятно, раскрыто и поддается формализованному выражению, несмотря на упоминание о нем в ряде законодательных актов.
Для того чтобы раскрыть сущность бюджетной обеспеченности, рассмотрим подходы к её определению в зависимости от исторического развития бюджетных отношений, закреплённых в нормативно-правовых актах государства.
В период СССР в основе понятия «бюджетная обеспеченность» была концепция минимального бюджета, хотя само понятие «минимальный бюджет» первоначально отражено лишь в Законе Российской Федерации о от 15 апреля 1993 года (статья 1)[2]. В этом законе оно определялось как расчетный объем доходов соответствующего бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению соответственно Верховного Совета Российской Федерации, иного вышестоящего представительного органа власти.
Понятие «бюджетная обеспеченность» впервые введено в российскую терминологию в 1991 году, что связано с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1551-1. Данный закон не давал определения, а только предписывал рассчитывать среднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя для установления нормативов отчислений в местные бюджеты.
Позже понятие «бюджетная обеспеченность» было зафиксировано в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ, где говорится о «нормативе минимальной бюджетной обеспеченности» как «расчетном показателе минимально необходимой потребности в бюджетных средствах на одного жителя в текущих расходах».
В Бюджетном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 января 2000 г., дано определение минимальной бюджетной обеспеченности как минимально допустимой стоимости государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти в расчете на душу населения за счет средств бюджета.
В нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, регламентирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения, определения бюджетной обеспеченности весьма разнородны. В региональном законодательстве бюджетная обеспеченность определяется как сумма доходов, приходящаяся на одного условного потребителя бюджетных услуг субъекта Российской Федерации (Архангельская и Ленинградская области). Понятие бюджетной обеспеченности уточнено как «отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов субъекта Российской Федерации» (Вологодская область, Республика Калмыкия, Ставропольский край, Ярославская область).
Таким образом, действующее российское законодательство не содержит законодательно закреплённого определения бюджетной обеспеченности. В нормативно-правовых актах фигурируют лишь относящиеся к этому понятию различные термины (бюджетная обеспеченность населения, бюджетная обеспеченность региона, минимальная бюджетная обеспеченность, расчётная бюджетная обеспеченность), не дающие чёткого определения.
С развитием бюджетного федерализма и межбюджетных отношений возникла потребность в объективной оценке степени самостоятельности и устойчивости региональных бюджетных систем. Для такой оценки необходим интегральный критерий, который может служить основой для действительной реализации принципов самостоятельности и сбалансированности бюджетов, принципа равенства прав органов власти и управления нижестоящего уровня во взаимоотношениях с органами власти вышестоящего уровня. Именно показатель бюджетной обеспеченности стал интегральным критерием, который используется в России в практике межбюджетного взаимодействия с 2005 года.
Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что для бюджетного законодательства характерно отсутствие единства в отношении того, с какими именно показателями связывать понятие бюджетной обеспеченности – с доходами или расходами. Чаще всего бюджетную обеспеченность отождествляют с доходами бюджета на душу населения. На наш взгляд, такой подход не совсем оправдан, поскольку бюджет представляет собой не только фонд образования централизованных финансовых ресурсов, но и фонд их использования. Поэтому, говоря о бюджетной обеспеченности, необходимо учитывать и подушевую обеспеченность государственными расходами, то есть тот объём общественных услуг, который государство оказывает в расчёте на каждого гражданина в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, правопорядка и т. д.
Кроме того, можно отметить ограниченность в понимании бюджетной обеспеченности, которую связывают со средствами одного бюджета, без учета расходования на территории субъекта средств бюджетов других уровней. Между тем бюджетные ресурсы субъекта или муниципалитета не ограничиваются собственными доходами. В каждой территории расходуется значительная часть средств вышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевых программ. Эти средства, подвергающиеся наряду с собственными ресурсами бюджетному перераспределению, существенно влияют на социально-экономическое положение в регионе.
Обобщая сказанное относительно нормативного толкования бюджетной обеспеченности, можно заключить, что имеет место несогласованность между положениями отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулирования, и путаница в терминах, некоторые из которых вовсе не определены законодательно.
В экономической литературе рассматривается прежде всего финансовая обеспеченность региона, представляющая собой соотношение финансовых ресурсов региона и потребности в них, рассчитанной с учетом социальных нормативов и их дифференциации по важнейшим направлениям социально-экономического развития.
В условиях перехода к децентрализации управления финансовыми ресурсами понятие финансовой обеспеченности трансформируется в понятие финансовой самодостаточности, то есть достижение финансового обеспечения в первую очередь за счёт собственных ресурсов. И наконец, более узкий смысл имеет понятие «бюджетная самообеспеченность» (самодостаточность), показывающее бюджетные источники финансового обеспечения субъекта. Бюджетная самообеспеченность предполагает опору в основном на собственные возможности и источники поступлений в региональный бюджет, соизмеримых с расходами, достаточными для обеспечения необходимого уровня благосостояния населения, осуществления соответствующих социально-экономических программ.
Счётная Палата Российской Федерации рассматривает понятие «бюджетная обеспеченность», с одной стороны, как принципиальную способность бюджетов всех уровней финансировать закрепленные за ними расходные обязательства, связанные с предоставлением бюджетных услуг надлежащих объема и качества, а с другой стороны, как показатель, использующийся в качестве критерия для предоставления регионам финансовой помощи из федерального бюджета[3].
2
Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».
3
Уровень бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации в 2004–2006 годах: аналитическая записка Счётной палаты Российской Федерации. – 2007. – № 7 (115).