Страница 6 из 8
По мнению Н. Н. Моисеева [84], проблема формирования механизма управления является центральной проблемой в теории управления. Он пишет: «Когда мы употребляем термин «механизм», имеется в виду система процедур, формирующих решение или правила его принятия. Мы можем говорить о механизмах планирования, формирования программ, постановки целей и т. д.».
Применительно к лесным ресурсам [135, с. 52] «механизм управления представляет собой определенную совокупность и последовательность действий по регулированию функций объекта управления (древесные ресурсы) путем использования комплекса административно-правовых, экономических и социально-психологических инструментов для достижения целей, поставленных субъектом управления (государством в лице региональных органов власти)». По нашему мнению, данное определение справедливо в целом и для лесохозяйственной деятельности.
С учетом отличий объекта управления оно может быть представлено в следующей трактовке: механизм управления лесохозяйственной деятельностью – это совокупность и последовательность действий по регулированию функций объекта управления путем использования комплекса инструментов (административно-правовых, экономических и социально-психологических) для достижения целей, поставленных субъектом управления (государством в лице региональных органов власти).
В рыночных условиях целью функционирования механизма управления лесохозяйственной деятельностью является косвенное регулирование взаимосвязанных процессов заготовки лесных ресурсов и их воспроизводства, охраны и защиты лесов.
В качестве единого объекта управления выступают: лесной фонд и в составе его лес как единое средство производства; пользование ресурсами и услугами леса; комплекс мер по воспроизводству ресурсов и услуг леса, составляющий хозяйственную деятельность в лесу. А в качестве субъектов – собственник лесов (государство) и лесопользователи (организации, занимающиеся заготовкой и воспроизводством лесных ресурсов) [81]. Взаимосвязь между ними осуществляется на основе законов рыночной экономики с соблюдением принципов и правил имущественно-правовых отношений, ответственного ведения лесного хозяйства, максимизации доходов от использования лесов.
Внешней средой по отношению к единому объекту управления являются: рынки, в сфере влияния которых находятся конкретные леса; функционирующие на базе этих лесов хозяйствующие субъекты; окружающая среда; действующие меры регулирования лесных отношений. Внешняя среда извне задает главную функцию системы управления лесохозяйственной деятельностью.
Функция системы – это смысл существования, назначение и необходимость системы [135]. Исходя из этого главной функцией системы управления лесохозяйственной деятельностью является осуществление комплекса мер по регулированию состояния лесов, породно-качественной структуры лесных ресурсов (в целях сохранения для будущих поколений) и направлений их использования для удовлетворения потребностей хозяйствующих субъектов и населения, воспроизводства, охраны и защиты, лесоустройства.
В рыночных условиях, по мнению большинства ученых, независимо от формы собственности на леса, в конкретных организационных формах управления присутствуют методы государственного регулирования [3•37; 67; 69; 81, с. 380; 102, с. 40; 130, с. 5; 135, с. 62; 140; 149, с. 82].
Основными методами государственного регулирования экономического развития в рыночных условиях хозяйствования являются институциональные (правовые), индикативные и административные.
Институциональные (правовые) методы включают спецификацию прав собственности, формирование рынка прав пользования и конкуренции, налогообложение, кредитование, сертификацию, аудит, страхование, формирование общественного мнения и ответственного экологического поведения [45,140]. Под институтом понимается относительно устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, установок, определяющих особенности экономических отношений, поведения и взаимодействия экономических субъектов.
Индикативные методы государственного регулирования: индикативное планирование, социальные стандарты и нормативы, разработка и утверждение критериев и индикаторов устойчивого управления лесами и хозяйственной деятельностью в них и их пороговых значений для анализа и оценки функционирования и развития объекта управления, установление нормативов лесопользования, формирование государственного заказа. Методом индикативного управления органы исполнительной власти формируют цели, критерии оценки эффективности управления и механизмов взаимодействия [35, 36, 103, 130].
Административные методы государственного регулирования в управлении лесами и лесохозяйственной деятельностью в них включают стандартизацию, штрафы за нарушение норм и правил лесного законодательства, рассмотрение дел в судах, распоряжения, запреты, ограничения, выдачу разрешительных документов и др. [70,102,148, 150].
Экономический механизм государственного управления лесным хозяйством включает: учет лесного фонда и лесных ресурсов, их экономическую оценку, виды пользования, платежи за пользование, формирование доходов от лесопользования и расходов на воспроизводство, охрану и защиту (рис. 4).
Государству – собственнику лесов, как экономически заинтересованному субъекту лесных отношений, необходимо вести учет государственного имущества, чтобы повысить его стоимость и доходность, определять ценовую политику, создавать условия для формирования рынка прав лесопользования, соблюдать баланс доходов и расходов в лесном хозяйстве в рамках консолидированного бюджета.
Рисунок 4. Схема экономического механизма государственного управления лесами РФ и хозяйством в них в законодательном поле Лесного кодекса 2006 г.
На основе проведенного анализа научно-теоретических основ управления лесным хозяйством мы полагаем, что формирование институциональных условий для эффективного развития лесохозяйственной деятельности в условиях государственной собственности на леса является важнейшей задачей государственного регулирования в управлении лесами и хозяйством в них.
Организация лесохозяйственной деятельности состоит в координации действий и взаимной увязке функционирования трех отдельных элементов [81, 102,140], таких как:
1) леса как средство производства;
2) пользование ресурсами и услугами леса;
3) меры по воспроизводству ресурсов и услуг леса, составляющие комплекс лесохозяйственных мероприятий.
Все эти блоки единого объекта управления должны быть организационно соединены между собой и с внешней средой. Внешней средой в отношении единого объекта управления являются: рынки, в сфере влияния которых находятся конкретные леса; функционирующие на базе этих лесов хозяйствующие субъекты; окружающая среда; действующие меры государственного регулирования лесных отношений.
Организация как функция лесоуправления включает: организацию лесов (лесного фонда); организацию лесопользования; организацию лесного хозяйства; организацию экономических отношений между пользователями и органами управления лесами, организацию системы планирования, отчетности и информации (статистики) с соответствующей системой показателей, обеспечивающих слежение (мониторинг) за объектом управления, его состоянием, эффективностью использования ресурсов [81, с. 99]. Названный перечень составляющих свидетельствует о том, что объект управления в лесном хозяйстве в организационном отношении имеет очень сложную структуру.
Таким образом, организация, как функция лесоуправления, определяет структуру отрасли, взаимосвязь и соподчиненность отдельных составляющих её производств, а также систему критериев и индикаторов оценки эффективности взаимодействующих частей и всей отрасли.
Цикл лесохозяйственной деятельности завершается достижением определенного результата. Наличие измеримого результата (без которого управление невозможно) позволяет оценивать степень достижения цели как предвосхищаемого, ожидаемого результата деятельности [90].