Страница 3 из 30
Беспрецедентным был сам факт обращения такого скрытного института, как Белый дом, за советом к государственным служащим, не говоря уже о простых гражданах, до того как политическое решение было сформировано. Руководителю нашего офиса, входящего в состав Исполнительного офиса президента[7], приходилось фактически тайком добывать электронные адреса глав правительственных ведомств, чтобы испросить их разрешения на участие в проекте рядовых служащих из подотчетных им структур. Причина столь необычных мер лежала в устойчивой практике, согласно которой только Административно-бюджетному управлению[8] было разрешено общаться с ведомствами от имени Белого дома.
Приняв решение открыто обсуждать в интернете проект «Открытое правительство», мы столкнулись с ограничениями на право чиновников модерировать интернет-форум, вытекающими из Первой поправки к Конституции США[9]. Такая же ситуация сложилась и в вопросах связей с общественностью. Сразу возник вопрос: разве мы вправе комментировать и распространять информацию, например об НЛО, или свидетельство о рождении президента?!
Подобная закрытость была в целом характерна для Белого дома. Для того чтобы попасть на обычное совещание на Пенсильвания-авеню, 1600[10], требовалось не менее чем за сутки отправить уведомление и предоставить информацию о посетителе, включая его дату рождения и номер страхового свидетельства. После тщательной предварительной проверки данных, на входе посетителя ожидало рентгеновское сканирование и личный досмотр. Экскурсии в Белый дом допускались лишь по специальному разрешению и после проверки на благонадежность со стороны ФБР. Посетители могли делать фотографии только с «безопасного» расстояния из-за высокого металлического ограждения. С улицы невозможно было разглядеть внутреннее убранство помещений, а взгляд сотрудников Белого дома не проникал на улицу из-за массивных синтетических противобомбовых занавесей, предназначенных для защиты от разлетающихся осколков стекла в момент потенциального взрыва. Многие сотрудники занимали так называемые «скифы» (skiffs) или «секретные информационные сектора»[11] – рабочие пространства без окон, созданные специально для рутинной работы с особо секретными документами. Мобильные телефоны нужно было оставлять в открытых деревянных коробках за дверью таких помещений. Общая обстановка напоминала дошкольное учреждение.
Посетители официальной резиденции президента США, известной как «Народный дом»[12], – не Позолоченной комнаты или Зала дипломатических приемов, а тесных кабинетов с низкими потолками, – замечали, что на каждом столе располагался как минимум один телевизор, транслирующий каналы CNN, C-SPAN, FoxNews, MSNBC, внутренний канал Белого дома или Пентагона. Телевидение играло роль буфера между Белым домом и обычными гражданами; на пресс-конференциях оглашались только те политические решения, окончательная версия которых уже была согласована.
Общественные консультации, конечно же, имели место, но только постфактум, как способ уточнить детали ранее выработанного плана или инструмент «продажи» его общественности с тем, чтобы облегчить его воплощение. К тому времени когда черновая версия политической повестки представлялась на суд граждан, документ уже был скрупулезно изучен бесчисленными юристами и политиками Исполнительного офиса президента и успевал пройти через руки глав многочисленных ведомств. До завершения этих консультаций документ имел статус «совещательного» (deliberative; как правило, на нем делалась соответствующая пометка) – это означало, что его содержание конфиденциально и не предназначено для общественного оглашения.
До начала опроса общественного мнения документ, согласно Закону о сокращении документооборота[13], должен был пройти длительную процедуру одобрения, которая, по иронии судьбы, являлась документоемкой. Следует отметить, что этот закон – ночной кошмар любого государственного служащего – не запрещает «сбор информации», включающий общественное участие в обсуждении чернового варианта проектов, равно как и не предполагает обязательного одобрения, если консультации инициированы Белым домом, а не федеральными министерствами или ведомствами. Несмотря на это, чиновники, как правило, избегали общественного обсуждения из боязни ненароком нарушить какие-либо из его положений или, наоборот, из-за необходимости соблюдать его многочисленные требования. Помимо этого, ведомства обязаны оплачивать публикацию уведомлений об общественных консультациях в ежедневной правительственной газете Federal Register[14]. Так что на практике ограничение общественного участия объясняется еще и соображениями экономии.
Когда же проведение консультаций являлось процессуальным требованием – например, при подготовке ведомством нового нормативного правового акта, – обычным делом было представить на суд общественности документ, чаще всего написанный сложным юридическим языком, именно тогда, когда принимать пожелания граждан было уже поздно. К этому моменту только у лоббистских групп и правительственных экспертов оставалась возможность вносить поправки в документ или – при необходимости – даже похоронить проект.
Когда мы начали работать в Белом доме, там были такие должности, как директор по информационным технологиям, который отвечал за техническую поддержку информационных систем, и руководитель информационного отдела Административно-бюджетного управления, в чьем ведении был учет расходов федеральных ведомств на информационные технологии. Но не было никого, кто занимался бы стратегией использования интернета для привлечения идей граждан по принципиальным вопросам общественной жизни, таким как сокращение стоимости медицинского обслуживания, повышение доступности образования, создание новых рабочих мест или повышение работоспособности и эффективности правительства.
Соображениями национальной безопасности оправдывалась блокировка доступа к интернет-сайтам и к тем инструментам, с помощью которых государственные служащие могли бы взаимодействовать с обществом. Так, администрация Джорджа Буша-младшего регулярно убирала с сайтов федерального правительства информацию о ключевых экономических показателях и террористических угрозах. Ни одна администрация Белого дома не пыталась поощрить привлечение общественности к решению хоть сколько-нибудь значимых вопросов. Из всей поступающей от граждан корреспонденции лишь малая часть попадала из Исполнительного офиса[15] на стол президента. И еще меньше писем доходило до членов Кабинета или сотрудников соответствующих министерств.
Нашей команде удалось изменить некоторые из этих практик. В период моего пребывания в должности администрация Белого дома применила новые принципы работы, в частности завела онлайн-журнал посетителей. В ходе редких видеочатов с высокопоставленными чиновниками граждане смогли задавать интересующие их вопросы. Но подобные элементы информационной коммуникации с гражданами не стимулировали стремление или заинтересованность государственных органов в привлечении информации, идей, голосов. В разгар двух войн[16], в свете растущего недовольства преступным поведением Уолл-стрит, бейлаута[17], срочных мер государства по преодолению экономического кризиса[18] и падения экономики, планы радикальных институциональных реформ вызывали мало энтузиазма. Никто не готов был признаться, что у правительства нет ответов на все сложные вопросы.
7
Executive Office of the President. – Прим. ред.
8
Office of Management and Budget. – Прим. ред.
9
Первая поправка (англ. First Amendment) – одна из наиболее важных поправок к Конституции США, гарантирующая права, которые считаются неотъемлемыми атрибутами либеральной демократии: свободу вероисповедания, свободу слова и прессы, право мирно собираться и обращаться к правительству. В XX в. Верховный суд, комментируя поправку, указал, что свободы, декларированные Первой поправкой, защищены равным образом и от ущемления со стороны властей штатов. – Прим. ред.
10
Адрес Белого дома, официальной резиденции президента США. – Прим. ред.
11
Sensitive Compartmented Information Facilities (SCIFs). – Прим. ред.
12
People's House. – Прим. ред.
13
Paperwork Reduction Act. – Прим. ред.
14
Federal Register – периодическое правительственное издание и база данных. Газета публикует тексты президентских заявлений, указов, правительственные постановления, сообщения и другие нормативные и информационные материалы федеральных исполнительных органов. Газета выходит пять раз в неделю (каждый рабочий день). Созданная в 1935 году, Federal Register в 1946 году расширила перечень публикуемых документов. – Прим. ред.
15
Исполнительный офис Президента США (англ. Executive Office of the President) – орган государственной власти, подчиняющийся непосредственно президенту США и включающий его помощников и советников по различным вопросам. Иногда в русскоязычной литературе упоминается как Администрация президента США. Исполнительный офис возглавляет глава аппарата Белого дома. – Прим. ред.
16
Войны в Ираке и Афганистане. – Прим. ред.
17
Бейлаут (англ. Bailout) – финансовая политика, направленная на выкуп государством у финансовых учреждений невозвратных кредитных обязательств с целью недопущения их массового банкротства и коллапса финансовой системы. – Прим. ред.
18
Речь идет, в частности, об Акте 2008 года о чрезвычайной экономической стабилизации (так называемом Плане Полсона), направленном на недопущение массового банкротства банков и коллапса финансовой системы, и об обещании финансовой поддержки страховым компаниям, поддержавшим Реформу здравоохранения и защиты пациентов (получившую неофициальное название Obama Care). – Прим. ред.