Страница 27 из 30
Немецкий социолог Роберт Михельс отмечал, что, если обстоятельства вынуждают организации создавать и заполнять привилегированные рабочие места, это неизбежно приводит к появлению иерархии. Эксплуатация была распространенным явлением еще до джексоновской эпохи. В программном исследовании революционной смены системы финансового поощрения в американском правительстве «Против погони за прибылью: Революция системы заработной платы в американском правительстве («Against the Profit Motive: The Salary Revolution in American Government, 1780–1940») профессор Йельского университета Николас Паррилло подробно описывает разные формы договорных выплат, которые получали государственные служащие за свой труд до перехода в конце XIX века на систему окладов[296].
Государственная служба подарила молодым выходцам из среднего класса статус и благосостояние – преимущества, которые они, естественно, захотели зарезервировать за собой посредством профессионализации своего занятия и таким образом захлопнуть дверь перед другими.
Увеличение числа штатных профессионалов государственного управления укрепляло их репутацию как обладателей высшего знания – пример активного взаимодействия экономической потребности и спроса на профессионализацию. Дополнительный бонус в виде государственной пенсии стимулировал создание в государственном секторе новых рабочих мест: в своих собственных интересах бюрократии приходилось «открывать шлюзы на бюрократических каналах, чтобы принять тысячи новых послушников и тем самым обратить их из опасных противников в преданных сторонников»[297].
Увеличение численности, а значит, и политического значения этого растущего среднего класса требовало новых стабильных источников занятости. После войны 1812 года главные исполнительные департаменты Почтового управления, Казначейства и Военного ведомства расширили перечень чиновников и функций. Тенденция набирала силу. Массовые переселения, связанные с индустриализацией, а позже с Первой мировой и Гражданской войнами, тоже подстегивали рост профессиональной бюрократии.
До 1829 года в США существовала единая система государственной службы, которая набирала сотрудников неформальным образом. После 1829 года она разделилась на две системы: одна известна нам сегодня как система политических должностей, занимаемых на основе ротации, а другая предполагает работу по бессрочному контракту (tenure). Но в то время различия были еще нежесткими, а патронат продолжал оставаться нормой.
Ротировались даже мелкие клерки – это позволяло предоставить больше рабочих мест для сторонников партии. Например, в период перехода президентской власти от Гровера Кливленда[298] к Бенджамину Гаррисону[299] ротация в Почтовом управлении затронула более 100 тыс. американцев[300]. Ротационная система под патронатом партий помогала предотвратить укоренение бюрократии в правительстве, но при этом часто делала государственную службу «невежественной, неуклюжей, дорогой, пристрастной, а временами и коррумпированной»[301].
Распределение постов среди сторонников партии обеспечило рабочими местами тысячи представителей нового среднего класса, что было важно в условиях роста экономических издержек на 35 % с 1870 по 1910 год. Число государственных служащих выросло в четыре раза. Тем не менее, пока не возникла действительно профессиональная государственная служба, эпоха Эндрю Джонсона[302] и Улисса С. Гранта[303] воспринималась как время коррупции и скандалов. Неуклонное падение эффективности и этики шло рука об руку с расширением демократического доступа к административным рабочим местам. Парадоксальным образом демократизация доступа к должностям благодаря широкому патронату проложила путь для бюрократизации государственной службы. Должности начали восприниматься отдельно от людей, их занимающих, и федеральная должностная система сделалась системой функций, а не функционеров[304].
В ответ на фоновую коррупцию, порочные практики и политизацию – то, что Теодор Лоуи[305] описывал как политику, на 99 % построенную на патронате и льготах, – начал формироваться идеал системы администрирования, по характеру более близкой к бизнесу, чем к политике[306]. Покушение неудачливого соискателя государственной должности на президента Джеймса Гарфилда[307] вылилось в шумные протесты недовольных очевидным упадком этики государственной службы и ускорило переход на профессиональную систему организации работы правительства, где должности получали по результатам экзаменов, на основании объективных критериев, а не связей. Еще до Закона Пендлтона[308] о реформе государственной службы, принятого в 1883 году, государственные агентства начали перестраивать организацию работы, оплату труда и систему карьерного продвижения по модели бизнеса.
Профессионализация государственной службы и публичных политических ролей, фокус на компетенциях стали моральной реакцией на недостатки прежней системы патроната. Настроения эпохи хорошо отражены в стремлении Вудро Вильсона к гражданской службе, достаточно культурной и самостоятельной, чтобы действовать разумно и энергично, но тесно связанной с умонастроением масс посредством выборов и постоянных общественных консультаций, полностью исключающей произвол или классовые интересы[309].
Это была еще и политическая реакция на то, что с общегосударственного уровня все сложнее становилось контролировать многоглавую гидру ротируемой местной бюрократии, изобретательно отстаивающую собственную систему вознаграждений. Административные аппараты разрастались, брали на себя всё новые роли и функции, а система назначений в обмен на политическую поддержку становилась всё менее управляемой и легитимной. Вскоре даже политическая элита задумалась над тем, как ограничить власть местных административных аппаратов[310].
По мере того как университеты брали подготовку юристов в свои руки, отнимая эту роль у адвокатских контор, и превращали право, политологию и науку управления в формальные академические дисциплины, заново переопределялось содержание государственной службы, превращаясь в занятие, требующее квалифицированного профессионала с университетским образованием, а не едва окончившего колледж клерка или непристроенного родственника.
Со временем университетских профессоров начали назначать на важные посты в правительстве. Как объясняет Леонард Уайт, по мере того как новейшие дисциплины – экономика и статистика, политическая и сельскохозяйственная науки – находили свое место в учреждениях высшего образования, специалисты этих областей стали приносить пользу в практических делах[311].
К концу XIX века почти половина выпускников американских колледжей шли в «преподавание, государственное управление и бизнес»[312]. В результате ни в одной другой стране мира не сформировалось столь мощного профессионального преподавания и анализа государственного управления, как в США. Историк политической науки Бернард Крик уверен, что единственный защитный механизм демократии – это применение научных методов к управлению обществом.
296
Parrillo, «Against the Profit Motive».
297
Robert Michels, «Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy» (New York: Hearst International Library, 1915), 186, доступно в электронном виде: http://bit.ly/1vxbTK7
298
Стивен Гровер Кливленд – единственный президент США, занимавший свой пост два срока с перерывом и соответственно получивший двойную нумерацию в списке президентов (в 1885–1889 годах, 22-й президент, и в 1893–1897 годах, 24-й президент). – Прим. ред.
299
Бенджамин Гаррисон – 23-й президент США (1889–1893 годы). – Прим. ред.
300
Daniel P. Carpenter, «The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy I
301
White, Republican Era, 18.
302
Эндрю Джонсон – 17-й президент США (1865–1869 годы), вице-президент, а затем и преемник А. Линкольна. Настроил против себя Конгресс, который инициировал процедуру импичмента (не прошла Сенат). Во время президентства Джонсона США купили у Российской империи Аляску (1867 год). – Прим. ред.
303
Улисс Симпсон Грант – американский политический и военный деятель, полководец северян в годы Гражданской войны в США, генерал армии; 18-й президент США (1869–1877 годы); несмотря на непреходящую славу Гранта как полководца, историки расценивают его президентство достаточно сдержанно. Портрет Гранта изображен на банкноте в 50 долларов. – Прим. ред.
304
Mashaw, «Creating the Administrative Constitution», 21.
305
Теодор Лоуи – американский политолог, профессор кафедры государственного управления Корнелльского университета. – Прим. ред.
306
Theodore J. Lowi, «The End of Liberalism» (New York: W. W. Norton, 1969), 128-29.
307
Джеймс Абрам Гарфилд – 20-й президент США (март – сентябрь 1881 года), разносторонне одаренный самоучка, военачальник и активист Республиканской партии. Единственный за всю историю США президент, избранный на эту должность в бытность депутатом Палаты представителей Конгресса США. Был тяжело ранен через три месяца после вступления в должность Шарлем Гито – психически неуравновешенным человеком, безуспешно искавшим места посла во Франции. Шарль Гито – американский проповедник, писатель и адвокат – выстрелил из револьвера в спину президента на железнодорожном вокзале в Вашингтоне (штат Колумбия). Несмотря на то что огнестрельное ранение было неглубоким, Гарфилд умер через два с половиной месяца от последствий неудачного лечения. – Прим. ред.
308
Закон Пендлтона – Закон об организации Гражданской (государственной) службы 1883 года, названный по имени его автора, американского политика и юриста Джорджа Ханта Пендлтона, носившего прозвище «Джентльмен Джордж» за благородные манеры. – Прим. ред.
309
Woodrow Wilson, «The Study of Public Administration» (Washington, DC: Public Affairs Press, 1955).
310
Mashaw, «Creating the Administrative Constitution», 238-39.
311
White, «Republican Era», 387.
312
Bledstein, «Culture of Professionalism», 122.