Страница 15 из 30
Мы начинаем постепенно понимать, что, находясь внутри сложных институциональных систем, мы не вправе вмешиваться в ход событий с нашими прогнозами; вместо этого необходимо разработать инновационные и эволюционные подходы к проблемам. Мы стоим на пороге новой эры, требующей от властных институтов большей гибкости в реагировании на вызовы сетевой экономики. При этом мы все еще ограничены жесткими механистическими моделями социального управления с опорой на профессиональные компетенции, несовместимыми с доктриной «Открытое правительство».
• Третье препятствие – ощутимое отсутствие внятных «ментальных моделей»[143], дающих представление о потенциальной альтернативе профессионализированному правительству. Причиной столь глубокой пропасти между современной закрытой и будущей «коммуникативной» моделями управления является отсутствие единого понимания целей, в направлении которых следует двигаться. Ментальная модель отражает представление человека о реальности. По иронии судьбы, один из изобретателей этого термина, дав ему определение, ясно указал на то, что отсутствует в системе современного государственного управления. Наличие ментальной модели – четкой детализованной картины умных государственных институтов власти – является непременной предпосылкой для убеждения большого числа людей в необходимости и значимости участия в преобразованиях. В книге «Изменяя умы»[144] Говард Гарднер[145] объясняет, что восприятие людьми действительности меняется не в результате озарения, а лишь в ходе эволюционного процесса приобретения опыта и практического обучения.
Живучесть устаревших институциональных моделей объясняется стремлением сохранить устойчивость государственного управления – стремлением, за которым скрываются укоренившиеся ментальные парадигмы, латентное сопротивление переменам со стороны институтов власти, а также ограниченное финансирование реформ управления. Для согласованных усилий, направленных на формирование умного правительства, не существует каких-либо фундаментальных препятствий, за исключением, пожалуй, мертвого груза устойчивых принципов организации государственных институтов и устойчивой веры в опору профессионализм, в граданина-зрителя, в механистические структуры управления, в эффективность существующих ментальных моделей, – веры, которая так долго питала нас, а теперь не дает нам возможности двигаться вперед.
Действительно, в интернете появляются все новые и новые формы общения и обмена информацией. Однако открытый запрос на участие (то, что сегодня мы называем «краудсорсингом») не может стать основой для реформирования государственного управления. Это слишком ненадежный и бессистемный инструмент для того, чтобы обеспечить обмен качественной информацией между институтами власти и обществом. Руководствуясь лишь верой в общественный разум, мы рискуем получать одни и те же устаревшие идеи, иногда в новой упаковке[146].
Традиционно роль кураторов и брокеров идей возлагалась на дипломированных специалистов – носителей формальных квалификаций. Точно так же, как торговые марки помогают сделать выбор среди множества однообразной продукции, формальные свидетельства профессиональной квалификации (дипломы, сертификаты и т. д.) подтверждают «качество» эксперта и снижают стоимость их поиска.
Но новые технологии меняют эту практику. Опора на профессионалов при выработке политики имела смысл в конкретной исторической ситуации – это было ключевой посылкой прогрессивизма ХХ века, – но уже не столь актуальна сегодня. Собственно профессионализм как таковой, впрочем, не представляет собой проблемы – проблема заключается в закрытости и элитарности государственных институтов, ограничивающих взаимодействие и диалог с обществом, в том числе с другими элитами, дипломированными специалистами и носителями практических ноу-хау.
Перемены, происходящие сегодня в технологической и социальной сферах, предоставляют правительствам возможность обращаться за информацией к разнообразным экспертным сообществам и использовать получаемую помощь для совершенствования механизмов принятия решений и оказания государственных услуг. Инструменты улучшились. Теперь нам предстоит их использовать.
Институты управления в США весьма функциональны и эффективны. Большинство занятых в публичной политике людей – талантливые и самоотверженные профессионалы. Однако неспособность приоткрыть для общества механизмы «политической кухни» приводит к потерям из-за нереализованных возможностей. Комплексные проблемы часто представляются непреодолимыми, поскольку известные практики управления не предоставляют надежных инструментов для включения всех потенциально возможных подходов и не учитывают в достаточной мере социальную природу человека.
Но поскольку серьезность и масштаб проблем, с которыми страны сталкиваются сегодня, весьма значительны, от нас требуется переосмыслить способы управления государственными организациями. Например, все медицинские изделия подлежат строгой административной процедуре проверки Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA[147]) как до, так и после их поступления на рынок. Процедура регуляционного тестирования в отношении предметов низкого уровня риска, например шпателя, довольно проста. Однако более сложные устройства, необходимые для поддержания жизненно важных функций, риск использования которых высок (например, съедобные биоэлектронные батарейки, представляющие собой временный источник энергии для имплантатов), до выхода на рынок должны быть одобрены соответствующими экспертами[148]. Учитывая задачу спасения максимального количества жизней, процедура валидации должна быть быстрой. Использование устройства до формального тестирования может привести к гибели пациентов. Если же процедура рассмотрения слишком долгая и громоздкая, задержка выхода на рынок может стоить многим и жизни, и работы.
Медицинское оборудование усложняется, для его производства используются все новые научные разработки – от нанотехнологий до 3D-печати, поэтому только на сбор пула квалифицированных специалистов уходит до девяти месяцев. Если Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов продолжит полагаться на традиционный подход к подбору экспертов, процедуры проверки будут становиться все продолжительнее без возможности качественного улучшения.
Но есть и обнадеживающие примеры: Ведомство по патентам и товарным знакам в 2009 году стало ограниченно привлекать к своей работе общественных экспертов и внедрять отдельные организационные инновации. В результате длительность рассмотрения патентной заявки сократилась, а качество деятельности повысилось. Открытость и мобильность организации, как мы видим в очередной раз, позволяет ей работать эффективнее и быстрее.
Но практика открытого участия граждан – это не просто ускоритель процесса, а механизм для нивелирования зависимости избираемой траектории от неверного выбора, сделанного на ранней стадии. Государственная политика – это неповоротливая система, неспособная справиться с непредвиденными последствиями принятых решений – последствиями часто настолько масштабными, что они могут свести на нет любой кратковременный положительный эффект[149]. Более того, при нынешнем состоянии бюджетов смена ранее выбранного, но ошибочного курса обойдется слишком дорого. А значит, система нуждается в инновационных инструментах, которые позволили бы новейшим достижениям науки и техники влиять на государственную политику. И чем сложнее выбор, тем сильнее потребность в открытости и сотрудничестве для поиска оптимальных альтернатив и, при необходимости, последующей их корректировки.
143
Ментальные модели – основанные на предыдущем опыте идеи, стратегии, способы понимания, существующие в уме человека и направляющие его действия. Используются для объяснения причин и следствий, а также придания смысла жизненному опыту. Считается, что впервые термин «ментальные модели» использовал шотландский психолог Кеннет Крейк в работе «Природа объяснения» («The Nature of Explanation») в 1943 году. Он предположил, что мозг создает «модели действительности в уменьшенном масштабе» и использует их, чтобы предвидеть грядущие события. – Прим. ред.
144
Gardner Н. Changing Minds. The Art and Science of Changing Our Own and Other People's Minds. – Прим. ред.
145
Говард Гарднер – американский психолог, известный как автор понятия «множественный интеллект», специалист в области клинической психологии и нейропсихологии. – Прим. пер.
146
В частности, это касается «Информационного бюллетеня гражданина», краудсорсинг которого проводился в период смены власти в Белом доме в 2008–2009 годах. Команда переходного периода попросила американский народ предложить вопросы, которые следует добавить в повестку первых 100 дней нового офиса. Первоначально идея состояла в том, чтобы выявить ряд предложений, которые могли бы быть включены в программу переходного периода. Проект, развернутый только за несколько дней до инаугурации, показал «отсутствие нового мышления» или полезного предложения. James E.Katz, Michael Barris, and Anshul Jain, «The Social Media President: Barack Obama and the Politics of Digital Engagement» (New York: Palgrave Macmillan, 2013), 47.
147
Food and Drug Administration. – Прим. пер.
148
Katherine Bourzac, «Biodegradable Batteries to Power Smart Medical Devices: Prototype Batteries that Dissolve Safely in the Body Could Power Ingested Devices», MIT Technology Review, December 18, 2013, http://www.technologyreview.com/news/522581/biodegradable-batteries-to-power-smart-medical-devices/; см. также: The Bettinger Research Group, Carnegie Mellon University, http://biomicrosystems.net/
149
«Research on the Use of Science in Policy: A Framework, in Using Science as Evidence in Public Policy», ed. Ke