Страница 11 из 30
В апреле 2014 года радикальная нигерийская исламистская организация «Боко Харам»[90] похитила более 270 школьниц из лицея в населенном пункте Чибок (штат Борно) под предлогом того, что «девочки должны покинуть школу и выйти замуж». Взрыв негодования, прокатившийся в Twitter под хэштегом «верните девочек» (#bringbackourgirls), вынудил президента Нигерии принять иностранную помощь для поиска и спасения похищенных. В результате были обнаружены лишь несколько девочек, но преступная деятельность группировки продолжается и по сей день.
Несмотря на многочисленные примеры частного успеха в работе открытого правительства, мгновенно перестроить систему государственного управления после «арабской весны» невозможно. Активисты из социальных сетей эффективно применяют современные технологии для привлечения сторонников, но им еще предстоит сделать шаг от вызова, бросаемого власти, к мерам по ее реальной модернизации[91]. И на этом пути на открытое правительство по-прежнему возлагаются большие надежды.
Разумеется, государственные служащие взаимодействуют с гражданами, из них формируются группы поддержки, с их помощью собирается необходимая информация, к их содействию прибегают для претворения в жизнь политических решений. Стандартные практики такого взаимодействия включают:
• встречи с населением в здании муниципалитета;
• формирование консультативных комитетов;
• нормотворчество с учетом комментариев общественности.
Но традиционные практики прямого участия граждан в управлении (то, что Сьюзан Моффитт[92] называет «партисипаторной бюрократией») не пробили броню управленческой бюрократии. Подобные «посягательства демократии на бюрократию» предполагают лишь редкое участие незначительных групп людей при решении отдельных вопросов[93]. Официальное нормотворчество допускает лишь очень ограниченное привлечение внешних экспертов. В частности, Федеральный закон об административной процедуре[94], который был принят по окончании Второй мировой войны, предписывает ведомствам выносить на рассмотрение общественности нормативные правовые акты до их принятия, но только после того, как работа доведена до стадии согласованного проекта.
Существует мнение, что подобная процедура неполноценна и что полученный проект документа является плодом не дискуссий и истинного заинтересованного участия, а политической борьбы между существующими группами интересов[95]. Даже те консультации, которые происходят в действительности, по утверждению Фрэнсиса Фукуямы[96] превратились в «рутинные и формальные» переговоры между лоббистами и чиновниками. Комментарии к уже готовым проектам законов и нормативных правовых актов поступают слишком поздно – и в форме, зачастую неудобной для лиц, принимающих решения[97].
Техническая экспертиза готовящихся документов может поступать со стороны ведомственных консультативных комитетов, но нередко такие комитеты состоят из ученых, работающих на промышленные компании, а не из сотрудников университетов или организаций, представляющих общественные интересы[98]. Недостатки таких комитетов регулярно обсуждаются в политологических трудах. К главным их недостаткам причисляются:
1. Отсутствие в них сбалансированного представительства различных политических взглядов[99]. Не отличаясь разнообразием представленных взглядов, они традиционно выражают интересы заинтересованных сторон[100] вместо того, чтобы осуществлять независимую и компетентную оценку.
2. Даже в отсутствие явного промышленного лобби консультативные комитеты формируются медленно, их работа серьезно ограничена требованиями законодательства.
3. Консультативные комитеты просто дают советы[101]. Они не имеют постоянно действующего органа принятия и претворения в жизнь решений, созываются от случая к случаю и слабо интегрированы в регулярные механизмы решения проблем или принятия политических решений.
Аналитические центры[102] ничуть не лучше. Впервые созданные на рубеже ХХ века, они отражали веру эпохи прогресса в то, что социальные и гуманитарные знания способны помочь в решении проблем общества[103]. Бизнес в то время также склонялся в пользу точных, научно обоснованных и объективных стандартов работы правительства – они должны были смягчить социальные конфликты, вызванные индустриализацией, и обеспечить большую предсказуемость коммерческой деятельности. Таким образом, не только тейлоризм (теория управления, появившаяся в начале ХХ века благодаря идеям Фредерика Уинслоу Тейлора, верившего в научную организацию труда и управления предприятиями) стимулировал заинтересованность бизнеса в профессионализме правительства. Весомую роль в профессионализации государственного управления также сыграло стремление предотвратить социальные беспорядки среди малоимущих трудящихся, направленные против интересов бизнеса.
Изначально аналитические центры играли роль информационных агентов, помогающих политикам получать идеи, «упакованные» в удобный формат, однако впоследствии их деятельность радикально изменилась. Сегодня эти экспертные организации все чаще проводят агрессивные кампании, продвигающие определенную идеологическую точку зрения. В исследовании современных аналитических центров Эндрю Рич поясняет, что, несмотря на свой некоммерческий статус, они являются активными участниками партийной борьбы. Проводимые ими массированные маркетинговые кампании имеют целью «скорее подготовку пристрастных отчетов, чем объективный анализ», причем делается это, как правило, уже по принятии политического решения, когда становится понятной расстановка сил. В своих рассуждениях Рич идет дальше, утверждая, что «аналитические центры практически нейтрализовали возможности использования компетенций граждан в выработке американской политики»[104]. Более того, в последние годы иностранные правительства и организации заплатили десятки миллионов долларов аналитическим центрам, спонсируя «исследования» в своих собственных интересах. Являясь очевидным лоббированием под чужим именем, эта практика существует практически открыто.
Центр глобального развития, некоммерческая исследовательская организация, получил 5 млн долл. США от Министерства иностранных дел Норвегии с тем, чтобы убедить чиновников вдвое увеличить расходы на благотворительность[105]. Финансируемые государством научно-исследовательские центры (FFRDC[106]), например RAND[107] и MITRE[108], Сандийские национальные лаборатории[109] и Ливерморская национальная лаборатория[110] представляют собой, в сущности, подразделения федеральных ведомств; они были созданы после Второй мировой войны для широкого привлечения инженеров и ученых к работе по обеспечению национальной безопасности. Такие центры, являясь формой государственно-частного партнерства, имеют возможность тесно сотрудничать с правительством и не подпадают под ограничения в размерах государственных контрактов. В то же время, являясь частными организациями, они свободны в осуществлении коммерческой деятельности.
90
В марте 2015 года присягнула на верность запрещенному в РФ «Исламскому государству» и сменила название на «Западноафриканскую провинцию “Исламского государства”». – Прим. ред.
91
Zeynep Tufekci, «After the Protests», New York Times, March 19, 2014, http://www.nytimes.com/2014/03/20/opinion/after-the-protests.html
92
Сьюзан Моффитт – профессор политологии и публичной политике в университете Брауна. – Прим. пер.
93
Susan L. Moffitt, «Making Policy Public: Participatory Bureaucracy in American Democracy» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2014).
94
Federal Administrative Procedure Act. – Прим. пер.
95
Francis Fukuyama, «The Decay of American Political Institutions», American Interest, December 8, 2013, http://www.the-american-interest.com/articles/2013/12/08/the-decay-of-american-politi-cal-institutions
96
Фрэнсис Фукуяма – американский философ, политолог, политический экономист и писатель японского происхождения. Старший научный сотрудник Центра по вопросам демократии, развития и верховенства права в Стэнфорде. – Прим. пер.
97
Alice Lipowicz, «Use Digital Tools for Better E-rulemaking, Former Official Advises», FCW, January 26, 2011, http://fcw.com/articles/2011/01/26/former-white-house-deputy-cto-advises-im-mediate-actions-for-improved-erulemaking.aspx
98
См.: Robert Steinbrook, «Science, Politics, and Federal Advisory Committees», New England Journal of Medicine 350, № 14 (April 2004): 1454–1460.
99
Cm.: Robin M. Nazzaro, «Issues Related to the Independence and Balance of Advisory Committees, Highlights of Testimony before the Subcommittee on Information Policy, Census, and National Archives, Committee on Oversight and Government Reform, House of Representatives», April 2, 2008, http://www.gao.gov/as-sets/120/119486.pdf
100
Хотя в современной бизнес-литературе все чаще используется калька с английского «стейкхолдеры» (англ. stakeholders), мы предпочли остановиться на более укорененном в бизнес-дискурсе термине «заинтересованные стороны». – Прим. ред.
101
Cm.: Beth Simone Noveck, Wiki Government: «How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful» (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), 131.
102
Аналогичные организации называют еще «мозговые центры» (англ. thinktanks) и «фабрика мысли» (англ. brainstrust) – это негосударственные научно-исследовательские организации, которые, как правило, сосредоточивают свои усилия в области гуманитарных наук – политики, экономики, социологии и права. – Прим. ред.
103
Andrew Rich, «Think Tanks, Public Policy and the Politics of Expertise» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2004), 34.
104
Там же, 28.
105
Eric Lipton, Brooke Williams, and Nicholas Confessore, «Foreign Powers Buy Influence at Think Tanks», September 6, 2014, http://www.nytimes.com/2014/09/07/us/politics/foreign-powers-buy-influence-at-think-tanks.html?_r=0
106
Federally funded research and development centers. – Прим. ред.
107
RAND (аббревиатура англ. слов «Research and Development» – «Исследования и разработка») – американский стратегический исследовательский центр. Является некоммерческой организацией, содействующей научной, образовательной и благотворительной деятельности в интересах общественного благополучия и национальной безопасности США. В частности, занимается разработкой и выявлением новых методов анализа стратегических проблем и новых стратегических концепций. – Прим. ред.
108
MITRE (или The MITRE Corporation) – крупная некоммерческая организация, специализирующаяся в области системной инженерии и ведущая разработки и исследования в интересах органов государственной власти США, в частности таких, как Министерство обороны США, Федеральное управление гражданской авиации США. – Прим. ред.
109
Сандийские национальные лаборатории (англ. Sandia National Laboratories, SNL) – один из 16 комплексов национальных лабораторий Министерства энергетики США. Главная задача SNL – разработка, создание и испытание неядерных компонентов ядерного оружия. Состоит из двух филиалов, один из которых расположен рядом с Лос-Аламосской лабораторией, а второй – рядом с Ливерморской лабораторией, которые непосредственно связаны с разработкой оружия для ядерного арсенала США. – Прим. ред.
110
Ливерморская национальная лаборатория им. Э. Лоуренса (англ. Lawrence Livermore National Laboratory, LLNL) – национальная лаборатория Министерства энергетики США в Ливерморе, штат Калифорния. Входит в структуру Калифорнийского университета. Основана в 1952 году по инициативе Эдварда Теллера и при содействии Эрнеста Лоуренса для интенсификации работ по созданию термоядерной бомбы. Наряду с национальной лабораторией в Лос-Аламосе является одной из двух лабораторий в США, основополагающей задачей которых служит разработка ядерного оружия. – Прим. ред.