Страница 2 из 36
Итак, всесторонний кризис советской системы и базирующийся на национализме сепаратизм бывших союзных республик предрешили союзную дезинтеграцию. С другой стороны, мощный интеграционный потенциал, заложенный в советской системе, вылился в создание межгосударственного объединения 12 бывших советских республик, т. е. в СНГ. Уже с самого начала на Содружество легла двоякая задача:
а) обеспечить цивилизованный и взаимоприемлемый развод частей единого целого по их новым «национальным квартирам»;
б) постараться не потерять наработанные десятилетиями преимущества совместного существования, а значит – обеспечить принципиально иной механизм интеграционного взаимодействия теперь уже независимых субъектов международного права.
Эти миссии СНГ обнажились весьма быстро и рельефно. Однако столь же ясно обозначилась и их противоречивость. На эмоциональной волне националистической суверенизации никто не хотел отказаться хотя бы от доли своей самостоятельности. Но без этого, понятно, нельзя построить эффективную межгосударственную интеграцию столь тесно связанных в прошлом государственных образований. С другой стороны никто не хотел лишиться и тех преимуществ, которые были подтверждены десятилетиями совместного существования[3].
Эта противоречивость обнаружилась буквально в ходе учреждения СНГ, в процессе становления которого можно выделить несколько этапов.
Первый период может быть обозначен 1991–1993 гг. Это время, когда и происходило непосредственное формирование правовых основ самого Содружества. Сначала 8 декабря 1991 г. высшими руководителями Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств[4]. В Соглашении, подписанном главами трех союзных республик, констатировалось, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование». Одновременно объявлялось о создании СНГ.
Как раз эти государства и объявили себя учредителями СНГ. Понятно, что статус учредителя давал им определенные преимущества в отношении других участников СССР, которые с этим категорически не согласились.
Согласно ст. 7 Соглашения к сфере совместной деятельности государств-участников, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества, были отнесены «координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности; вопросы миграционной политики; борьба с организованной преступностью».
Как отмечает В. Пустогаров, Соглашение от 8 декабря 1991 г. Беларусь, Россия и Украина подписали «не как субъекты советской федерации, а как независимые государства с универсальной международной правоспособностью. В таком качестве, создавая свое объединение, они действовали вполне правомерно»[5].
10 декабря 1991 г. Соглашение было ратифицировано Россией, Беларусью и Украиной. Однако Верховный Совет последней (Украины) сделал при этом 12 оговорок, направленных на то, чтобы снять любые проявления конфедеративных начал в учредительном документе. Иначе говоря, установка на пресечение любых попыток ущемления национального суверенитета в СНГ была заявлена сразу же.
Следом за этим последовала реакция других государств – нынешних членов СНГ. 13 декабря 1991 г. в Ашхабаде состоялась встреча президентов Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, которые заявили о готовности своих стран выступить в качестве равноправных соучредителей Содружества Независимых Государств. В принятом по итогам встречи Заявлении говорилось, что в процессе формирования СНГ необходимо обеспечить равноправное участие субъектов бывшего Советского Союза в процессе выработки решений и документов о СНГ. При этом все государства, образующие Содружество, должны быть признаны в качестве учредителей и указаны в тексте Соглашения как высокие Договаривающиеся стороны.
21 декабря 1991 г. главы 11 прежних союзных республик (за исключением Прибалтийских государств и Грузии) собрались в столице Казахстана. Здесь был подписан Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. Этот протокол является составной частью Соглашения о создании СНГ и утверждает: «Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Российская Федерация (РСФСР), Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств»[6], Грузия здесь имела лишь статус наблюдателя[7]. Названный Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств имеет самостоятельное значение, он развил и дополнил основные положения Соглашения. Число государств – учредителей СНГ возросло до 11 (через несколько лет в состав СНГ вошла Грузия и количество его государств-участников увеличилось до 12).
В соответствии с Алма-Атинской декларацией[8] взаимодействие участников Содружества предполагалось осуществлять «на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным объединением».
Важным документом в формировании СНГ стало Соглашение глав Государств Содружества Независимых Государств «О собственности бывшего Союза ССР за рубежом», подписанное в Минске в 1991 г., согласно которому государства-участники этого Соглашения взаимно признали, что каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом.
Решающую роль в завершении процесса конституирования СНГ сыграло принятие Устава СНГ[9], который был ратифицирован Российской Федерацией постановлением Верховного Совета Российской Федерации[10]. Именно в Уставе более всего просматриваются исходные цели и намерения его учредителей, а также перспективные пути его развития. С этого момента признано, что Содружество основывается на исторической общности народов, проживающих на территории соответствующих государств, и предназначено для укрепления, развития и использования взаимовыгодных аспектов этой общности.
Второй момент, который следует специально подчеркнуть – это декларация в Преамбуле Устава СНГ государств-участников Содружества, призывающая действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава ООН, хельсинкского Заключительного акта и другими документами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Таким образом, СНГ изначально провозгласило себя международной организацией, действующей исключительно в рамках международного права[11].
В документе прямо указывается на приоритетную направленность Содружества на интеграционные процессы и укрепление механизмов, их обеспечивающих, для создания условий сохранения и развития культур всех входящих в него народов. Таким образом, сохранение и укрепление социальнокультурного единства населяющих СНГ народов также изначально было поставлено во главу угла этого нового международного образования. Данный акцент вполне понятен в свете огромного исторического опыта совместного существования этих народов в рамках России в той или иной ее ипостаси. До сих пор существует, например, мнение о том, что СНГ есть особый исторический этап развития прежней России, включая и ее советское прошлое[12].
3
Шумский В. Н. Институты Содружества Независимых Государств: Создание, деятельность и направления дальнейшего совершенствования // Московский журнал международного права. 1998. № 4. С. 61–73.
4
Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 1. С. 6.
5
Пустогаров В. В. СНГ – международная региональная организация // Российский Ежегодник международного права. 1992. – СПб., 1994. С. 39.
6
Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 декабря 1991 года в г. Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 1. С. 11.
7
7. См.: Иваненко В. С. Конституции государств – участников СНГ и международное право: Некоторые проблемные вопросы их соотношения // Правоведение. 2002. № 1 (240). С. 159–173; Михалева Н. А. Конституционное законодательство стран СНГ на современном этапе: Динамика развития // Государство и право. 2004. № 9. С. 73–80.
8
Алма-Атинская Декларация (Алма-Ата, 21 декабря 1991 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 1. С. 15.
9
Устав Содружества Независимых Государств // Бюллетень международных договоров. 1994. № 1.
10
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4799-I «О ратификации Устава Содружества Независимых Государств» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 608.
11
См.: Фролов В. А. Образование Содружества Независимых Государств: Международноправовые аспекты. Автореф. дисс… канд. юридич. наук. – М.,1999. С. 14.
12
12. Каженов А. Б. Организационно-правовой механизм деятельности содружества независимых государств. Автореф. дисс… канд. юридич. наук. – М., 2002. С. 13.