Страница 16 из 31
Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий производится за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Распределение доходных источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7–9).
Иерархичность
Иерархичность бюджетной системы наиболее очевидным образом проявляется при построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако признаки иерархичности есть и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В частности, это нашло отражение в схеме выделения финансовой помощи[118]. Иерархичность проявляется в фактическом сохранении выше- и нижестоящих уровней бюджетной системы.
Принципы организации бюджетного процесса
Третьей группой принципов бюджетного права являются принципы организации бюджетного процесса, большинство из которых закреплены в БК РФ.
Результативность и эффективность
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В первом случае достигается экономия, а во втором – результативность бюджетных расходов. Таким образом, рост экономии или результативности бюджетных расходов означает повышение бюджетной эффективности, что должно сопровождаться неукоснительным соблюдением правомерности расходования бюджетных средств.
К сожалению, в настоящее время данный принцип не имеет какого-либо четкого методологического и методического наполнения ввиду сложности и неопределенности категорий «эффективность» и «результативность»[119]. Исторический опыт показывает, что реализация принципа эффективности использования бюджетных средств связана со степенью специализации бюджетных расходов (кредитов). Степень специализации имеет диапазон от установления общей суммы расходов (абонемента), когда распорядитель свободен перераспределять средства в пределах строки в бюджете, до жестко установленного приказа осуществить соответствующие расходы по детализированным до нижайшего уровня кодам бюджетной классификации[120]. Для достижения эффективности использования бюджетных средств специализация должна быть умеренной, бюджетные назначения должны рассматриваться не в качестве приказа, а в качестве разрешения произвести расход. В то же время чрезмерная свобода определения цели расходования бюджетных средств означает нанесение ущерба принципу адресного и целевого характера бюджетных средств.
В Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет в рамках реформирования бюджетного процесса[121] реализуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения само стоятель но с ти участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции БОР является повышение значения бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает рост эффективности бюджетных расходов.
Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт исполнения расходов бюджета как совокупности принятых программ с различными сроками действия и различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый план и правовой акт.
Общее (совокупное) покрытие расходов
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.
Принцип совокупного покрытия (der Grundsatz der Gesamtdeckung) и точности (Vollstandigkeit), который означает, что все доходы являются средством покрытия расходов, закреплен также законодательством Федеративной Республики Германия и, можно сказать, является общепринятым[122]. Иногда данный принцип именуют также запретом резервирования фондов.
Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии составления проекта бюджета. Существование бюджетных фондов является известным отступлением от принципа совокупного покрытия расходов бюджета[123].
Сбалансированность
Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.
Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Соотношение будет следующее: Р = Д +/– ИФДБ. Источники финансирования дефицита могут иметь как положительное значение (поступления), так и отрицательное значение (выплаты) (схема 1.10).
Первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось его «золотое сечение», т. е. равенство доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические концепции (часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой дефицит бюджета стал считаться полезным для развития экономики.
Современная формула баланса бюджета, помимо идеи постоянного дефицита бюджета, имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Дело в том, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и уменьшение активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и увеличение активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость объективной картины и вызвала появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров.
Большой ущерб для принципа сбалансированности бюджета – установление новых расходов бюджета в ходе его исполнения (корректировка бюджета).
118
Например, из содержания гл. 16 БК РФ вытекает, что финансовая помощь из федерального бюджета в форме субсидий и дотаций предоставляется бюджетам субъектов РФ, которые могут предоставлять финансовую помощь местным бюджетам. Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам, минуя согласование с субъектами РФ, не предусмотрено. Кроме того, в ст. 93.3 БК РФ установлены условия предоставления бюджетного кредита из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ в местный бюджет и из бюджета муниципального района в бюджет поселения и не предусмотрено предоставление бюджетного кредита из федерального бюджета непосредственно местному бюджету.
119
Попытка определить составные части и критерии эффективности была выполнена Е.А. Барыкиным. См.: Барыкин Е.А. Финансово-правовое обеспечение эффективности исполнения расходных обязательств // Реформы и право. 2010. № 2. C. 3–7.
120
См.: Жез Г. Указ. соч. C. 149–150.
121
См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (утратило силу) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
122
См.: Пономарева К.А. Основания бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 11. C. 1381–1390.
123
В начале 90-х годов прошлого века в Российской Федерации существовала практика создания бюджетных фондов для некоторых вновь создаваемых ведомств в целях их развития. Так, были образованы Федеральный экологический фонд, Фонд социального развития департамента налоговой полиции, Централизованный фонд социального развития Госналогслужбы, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью.