Бюджетное право

2. Русский бюджет[84].

Напомним, что Ф.Б. Мильгаузен под предметом финансового права понимал преимущественно способ формирования государственных доходов, по этой причине в его курсе уделено мало внимания вопросам бюджета. Немногим отличается и программа В.Г. Яроцкого, в которой бюджету посвящены следующие темы:

1. Государственный бюджет. Возникновение бюджета. Главнейшие требования правильности бюджета: единство бюджета, формы и виды бюджета (внешняя и внутренняя форма), краткий и пространный, валовый и чистый бюджеты. Бюджетные периоды. Исполнение бюджета: значение специальности бюджета, кредитов, дефицитов.

2. Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета в Англии и России. Особенности содержания и форм русского бюджета[85].

Обращает на себя внимание тот факт, что в курсе В.Г. Яроцкого появляется тема бюджетного процесса. Это связано с вступлением в силу новых требований к составлению росписи расходов и доходов в ходе реформы финансового устройства, проведенной В.А. Татариновым. Следует отметить, что бюджетная проблематика в курсах по финансовому праву не ограничивается перечисленными темами. Традиционно в качестве самостоятельных тем курса рассматривались государственный долг и бюджетный контроль.

К началу XX в. ситуация в преподавании бюджетного права меняется. Помимо расширения бюджетно-правовой проблематики в рамках курсов финансового права, появляются специальные учебные дисциплины, посвященные бюджетному праву. В качестве примера можно привести курс «Обзор русского бюджета в его историческом и количественном развитии», читавшийся В.А. Лебедевым в Санкт-Петербургском университете[86].

Изучая бюджетное право как подотрасль законодательства, подобно любой иной отрасли или подотрасли, в первую очередь выясняют ее предмет и метод правового регулирования. Для бюджетного права предмет, на который направлено правовое регулирование, самым кратким образом может быть охарактеризован единственным словом – «бюджет». Более подробно раскрывая содержание предмета бюджетного права как подотрасли финансового права, следует кратко представить его систему, т. е. дать развернутое определение бюджетного права: бюджетное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства; формирования и осуществления расходов бюджетов публично-правовых образований; мобилизации их доходов; бюджетного процесса; государственного и муниципального долга; контроля за исполнением бюджетов; отдельных вопросов установления и применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства (схема 2.15).

Выше было указано, что бюджетное право в системе юридических наук занимает место подотрасли финансового права. Таким образом, метод правового регулирования бюджетного права совпадает с методом правового регулирования финансового права в целом. Этот метод по сути является публично-правовым, т. е. характеризуется отношениями власти – подчинения, но одновременно включает диспозитивные элементы, где субъекты бюджетного права выступают в качестве равных партнеров (схема 2.2). К таким диспозитивным элементам можно отнести, например, отношения по заключению государственных и муниципальных контрактов, большинство отношений внутри бюджетного процесса (между Банком России и Федеральным казначейством; между Федеральным казначейством и администраторами бюджетных средств; между финансовым органом и главными администраторами бюджетных средств; по поводу исполнения судебных актов о взыскании из бюджета и т. д.). Наконец, диспозитивными являются отношения, связанные с казной и взысканием из бюджета, так как само понятие казны закреплено в гражданском законодательстве.

§ 2. принципы бюджетного права

Система принципов бюджетного права

Право само по себе – продукт высокой культуры общества, оно возникает в результате длительного развития общества и государства. В свою очередь, принципы права появляются на определенном этапе его развития как квинтэссенция накопленного опыта, использование которого позволяет создавать позитивное непротиворечивое правовое регулирование. Закрепленные в законодательстве принципы выступают как «конституирующая» основа, каркас, позволяющий держаться всему зданию правового регулирования.

Группа принципов бюджетного права связана с более общими принципами – системой общеправовых и конституционных принципов и системой принципов финансового права – и входит в них как составная часть. Такое положение вещей признается нормальным, так как само право является системной категорией, пронизанной разнообразными взаимозависимостями.

Кроме того, на бюджетные правоотношения влияют и принципы, которые выработаны для смежных юридических процедур: государственного стратегического планирования и закупок для публичных нужд. При этом некоторые принципы (единства, эффективности, гласности и т. д.) являются сквозными для всех правоотношений.

Рассмотрение совокупности правовых принципов как целостной системы – необходимая гарантия от искажения их смысла. Например, искажение принципа гуманности превращается в поощрение вседозволенности, что противоречит самой сути права как границы, меры должного поведения и нарушает принцип баланса интересов личности, общества и государства. Неверное понимание принципа справедливости приводит к тому, что интересы большинства игнорируются в угоду меньшинству, что опять-таки нарушает принцип баланса интересов и т. д. Так же и для бюджетного права: принцип самостоятельности бюджетов не может рассматриваться вне его связи с принципом единства бюджетной системы, а принцип подведомственности расходов сбалансирован принципом адресного и целевого характера бюджетных средств.

Из изложенного выше следует, что нормы бюджетного права находятся в сфере действия общеправовых, конституционных принципов и отраслевых принципов финансового права. Помимо них существуют специальные принципы бюджетного права, которые и придают ему уникальность и обособленность. Их можно разделить на три взаимосвязанные группы: принципы формирования расходов и доходов бюджета; принципы построения бюджетной системы; принципы организации бюджетного процесса (схема 2.3).

Среди принципов бюджетного права следует выделить принципы, закрепленные законодательством в качестве обязательных, и принципы, по тем или иным причинам не закрепленные в законодательстве и содержащиеся в доктринальных источниках, а также в утративших силу нормах законодательства. Такие принципы могут иметь важнейшее значение и зачастую при определенных обстоятельствах вновь получают юридическую силу[87].

Охарактеризуем современное правовое регулирование в данной области. БК РФ содержит главу «Принципы бюджетной системы Российской Федерации», находящуюся в той части, которая именуется «Бюджетная система Российской Федерации»[88]. Исходя из этого можно предположить, что все принципы, закрепленные в данной главе, связаны с построением бюджетной системы. Однако это не так. В данной главе содержатся как принципы построения бюджетной системы, так и принципы организации бюджетного процесса, а также принципы установления доходов и расходов бюджета.

В настоящее время в специальной главе БК РФ собраны все принципы, которые ранее были разбросаны по его различным разделам[89]. Так, к принципам построения бюджетной системы могут быть отнесены принципы: единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

84

Мильгаузен Ф.Б. Программа по финансовому праву // Финансовое право: курс лекций, 1865–1866. М., 1866.

85

Финансовое право. Лекции, читанные в Военно-юридической академии В.Г. Яроцким. СПб., 1886. C. 1-11.

86

Обозрение преподавания на Юридическом факультете Императорского С.-Петербургского университета в 1906/1907 уч. году. СПб., 1906.

87

Примером может служить принцип единства кассы.

88

Глава 5 БК РФ.

89

Общий перечень принципов приведен в ст. 28 БК РФ.