Дипломатия (ЛП)

А. Трояновский

Глава первая

Происхождение организованной дипломатии

Полезно с самого начала сказать, о чем будет идти речь в этой книге.

До войны 1914–1918 гг. рядовой избиратель в Великобритании и ее доминионах, а также в США только спорадически интересовался международными отношениями. Были, конечно, периоды, когда внешняя политика становилась предметом партийных и даже программных разногласий. Но в большинстве случаев широкие слои населения не интересовались ни принципами внешней политики, ни методами или способами, которыми она осуществлялась. Предполагалось, что основы внешней политики покоятся на неизменных национальных и государственных нуждах и как таковые находятся вне сферы партийных разногласий. Считалось, что внешняя политика является предметом особой мистической науки, тайны которой находятся за пределами опыта или понимания простого смертного, поэтому существовала тенденция предоставить ведение внешней политики кабинету и его экспертам, доверяя им охрану национальных «прав и интересов» при помощи методов и комбинаций, которые они найдут удобными и подходящими.

Столь безразлично настроенная публика пребывала в уверенности, что сменяющие друг друга кабинеты приложат все усилия, чтобы сохранить мир — величайшее национальное благо. И если возникала ситуация, при которой внешние силы угрожали свободе, правам, владениям или жизненным интересам страны, большинство поддерживало правительство в его решении отразить эту угрозу военной и морской силой.

Война 1914–1918 гг. значительно поколебала эту пассивность и безразличие. Стало ясно, что страна может (подчас без ведома и согласия народа) оказаться связанной обязательствами в отношении других держав. В момент серьезного кризиса народ может оказаться внезапно перед альтернативой: или отказаться от обязательств, принятых от его имени, или оказаться вовлеченным в войну. Теперь все поняли, что в современной войне страдают не только профессиональные военные и моряки, которые по собственной воле избрали для себя военное ремесло, но каждый подвергается тяжелым испытаниям и чрезвычайным опасностям.

Эти два факта побудили после войны рядового избирателя демократических стран относиться к международным вопросам менее добродушно, с более обоснованной критикой и большей настороженностью. Это было важным шагом вперед. Но, заинтересовавшись этими вопросами, широкая публика была поставлена в тупик их сложностью и запутанностью.

Беспокойство заменило настороженность, критика часто принимала форму преувеличенных подозрений, а внимание стало чересчур напряженным.

Одной из основных причин этого смущения умов была ошибка широкой публики, смешивавшей политику и переговоры и называвшей их одним пользующимся плохой славой именем «дипломатия». Она не заметила разницы между «законодательной» стороной вопроса и «исполнительной». В то время как внешняя политика в демократических странах должна решаться кабинетом с согласия народных представителей, — исполнение этой политики, независимо от того, назовем ли мы это выполнение дипломатией или переговорами, должно быть предоставлено опытным и осторожным профессионалам.

На самом деле, при здоровом демократическом контроле над внешней политикой важно делать это различие. Во внутренних делах, где народ обладает опытом, накопленным многими поколениями, различие, о котором было сказано выше, не вызывает затруднений. Бюджет или закон, касающийся народного просвещения, составляется соответствующим министром при участии чиновников его ведомства, обсуждается кабинетом и представляется в парламент на обсуждение и утверждение, а затем передается для исполнения исполнительной власти. Публика интересуется первоначальной стадией обсуждения, во время которой политика определяется и решается, исполнение интересует ее меньше.

В иностранных делах, однако, избиратели еще не привыкли придерживаться этого удобного различия, и постоянное употребление слова «дипломатия» для обозначения как внешней политики, так и ее выполнения мешает им приобрести эту привычку, поэтому важно в самом начале этого исследования установить значение слова «дипломатия» и указать, в каком смысле или смыслах это слово будет употребляться в дальнейшем.

В разговорном языке слово «дипломатия» употребляется для обозначения ряда совершенно различных вещей. Иногда оно употребляется как синоним внешней политики, когда, например, говорят: «Британская дипломатия на Ближнем Востоке недостаточно тверда». В других случаях оно обозначает переговоры, например: «Вопрос мог бы быть разрешен дипломатией». Это слово также служит для названия процедуры и аппарата, при помощи которых ведутся переговоры. Оно также употребляется для обозначения заграничной части ведомства иностранных дел. В этом смысле говорят: «Мой племянник работает в дипломатии». Наконец, это несчастное слово обозначает особую способность, проявляющуюся в ловкости в хорошем смысле при ведении международных переговоров, а в плохом смысле — в коварстве в подобных делах.

Этими пятью значениями слова «дипломатия» в странах, говорящих по-английски, пользуются без всякого разбора, в результате чего вряд ли можно найти какую-либо область политики, в которой существовало бы подобное смешение понятий. Если бы, например, слово «армия» употреблялось для обозначения силы, стратегии, тактики, профессии солдата, воинственных инстинктов людей, то надо полагать, что дискуссии по военным вопросам приводили бы ко многим недоразумениям.

Цель этой монографии — описать в простых, но точных выражениях, чем является дипломатия и чем она не является. В первых двух главах будет дан краткий очерк происхождения и эволюции дипломатической теории и практики. Цель исторического обзора — показать, что дипломатия не является изобретением или забавой какой-нибудь определенной политической системы, но служит важным элементом разумных отношений между людьми и народами. В дальнейшем будут исследованы новейшие изменения в методах дипломатии, причем особое внимание будет уделено вопросам «открытой» и «тайной» дипломатии и препятствиям, мешающим сочетать хорошо действующую дипломатию с демократическим контролем. В других главах будет показано, как работает современная дипломатия, какая существует связь между дипломатией и торговлей, каковы организация и управление заграничным аппаратом министерства иностранных дел и каково значение дипломатии, применяемой на конференциях. Будет дана также характеристика Лиги наций как инструмента переговоров. В конце будет помещен краткий словарь общепринятых дипломатических фраз, которые смогут помочь читателю понять техническую терминологию, созданную дипломатией.

Однако, прежде чем заняться исследованием всех вопросов, необходимо, как уже это было сказано раньше, указать, в каком смысле или смыслах в этом труде будет употребляться слово «дипломатия». Я предполагаю придерживаться толкования, данного этому слову «Oxford English Dictionary» [оксфордским словарем английского языка], а именно: «Дипломатия — это ведение международных отношений посредством переговоров; метод, при помощи которого эти отношения регулируются и ведутся послами и посланниками; работа или искусство дипломата».

Взяв это точное, хотя и широкое, толкование для руководства, я надеюсь избежать как сыпучих песков внешней политики, так и болот международного права. Я буду обсуждать особенности в политике или системы различных народов лишь постольку, поскольку они оказывают влияние на методы и способы осуществления этой политики. Я буду касаться международного права лишь в той мере, насколько оно двигает вперед теорию дипломатии или влияет на привилегии, неприкосновенность и действия дипломатических представителей. И я надеюсь, что таким образом я сумею сосредоточить внимание больше на «исполнительной» стороне вопроса, чем на «законодательной».