Ювенальная юриспруденция. Том 3

Законами некоторых субъектов РФ об административных правонарушениях компетенция Комиссий расширена за счет введения новых составов административных правонарушений, которые преследуют целью, как защиту прав несовершеннолетних, так и защиту прав родителей.

Проблемой для правоприменителей являются положения, закрепленные в п. 2 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ об административных правонарушениях. Согласно ч. 5 ст. 28.3 члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35-5.37, 6.10, 6.23 КоАП РФ. Еще в 2003 г. мы высказывали сомнение в том, что указанная норма вряд ли найдёт применение на практике[74]. При этом исходили из следующего. Во-первых, члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав работают на общественных началах. Во-вторых, не следует превращать члена комиссии в полицейского. В-третьих, подавляющее большинство членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не имеют юридического образования и вряд ли смогут качественно составить протоколы об административных правонарушениях.

Время показало, что рассматриваемая норма фактически не применяется. Это подтверждает и подготовленный в 2005 г.

Генеральной прокуратурой РФ Обзор практики привлечения к административной ответственности родителей или иных законных представителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних. В Обзоре отмечено, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав практически не используют предоставленное ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ право возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, т. е. не используют право составлять протоколы об административных правонарушениях.

Специфической особенностью комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как коллегиальных органов административной юрисдикции является то, что дела об административных правонарушениях они рассматривают на своих заседаниях.

Действующее Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995[75] не оговаривает периодичность проведения заседаний комиссий, являются ли они открытыми или закрытыми.

В результате прокурорских проверок, регулярно проводимых в Калининградской области в отношении комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах местного самоуправления, выявляются типичные нарушения законности в административно-юрисдикционной деятельности комиссий, которые можно свести к следующим.

1. Не всегда выдерживается 15-дневный срок рассмотрения комиссиями дел об административных правонарушениях, предусмотренный ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ. Так, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрациях муниципальных образований Багратионовского, Краснознаменского городских округов, Гвардейского и Зеленоградского районов назначали к рассмотрению и рассматривали дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, по истечении 15-дневного срока со дня получения материалов дела. При этом мотивированные определения о продлении указанного срока, как этого требует ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ, комиссиями не выносились.

2. Серьезной проблемой является низкое качество ведения протоколов комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. В ходе прокурорских проверок, проведенных в Калининградской области, выявлены нарушения ст. 29.8 КоАП РФ, предусматривающей обязательное составление протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении при рассмотрении дела коллегиальным органом. Например, было установлено, что в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования «Неманский городской округ» протоколы заседания комиссии не ведутся вообще.

Прокуратурой Багратионовского района в ходе проверки было выявлено аналогичное грубое процессуальное нарушение в деятельности багратионовской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: протоколы заседания комиссии также не составлялись[76]. Прошло несколько лет, и прокурорская проверка, проведенная в 2006 г., показала, что комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования Багратионовского городского округа протоколы стали составляться. Однако эти протоколы отличаются низким качеством. В протоколах заседаний багратионовской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указаны лишь дата и место рассмотрения дела, состав комиссии и краткое описание события рассматриваемого административного правонарушения, после чего следует вывод о необходимости признать лицо виновным в совершении административного правонарушения. В то же время в протоколах отсутствуют обязательные реквизиты протокола, предусмотренные ст. 29.8 КоАП РФ: не содержатся сведения о явке лиц, участвующих в рассмотрении дела, об извещении отсутствующих лиц в установленном порядке; не отражаются отводы, ходатайства и результаты их рассмотрения; не указываются объяснения, показания, пояснения и заключения соответствующих лиц, участвующих в рассмотрении дела; не указываются документы (например, характеристики, справки, акты освидетельствования в наркологических кабинетах и т. д.), исследованные при рассмотрении дела.

3. Прокурорские проверки показывают, что некоторые комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах местного самоуправления выносят постановления по делу об административном правонарушении с нарушением требований ст. 29.10 КоАП РФ. Например, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования «Зеленоградский район» в постановлениях по делам об административных правонарушениях не полностью указываются сведения о лице, в отношении которого рассматривается дело: имеют место случаи, когда не указываются части статей КоАП РФ, по которым подросток признан виновным; не всегда постановление подписывается секретарем и председателем комиссии; не разъясняются срок и порядок обжалования постановления.

Важное значение для правоприменительной практики имеет установленный порядок обжалования постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, вынесенного по делу об административном правонарушении.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, вынесенное по делу об административном правонарушении может быть обжаловано несовершеннолетним, в отношении которого велось производство, потерпевшими, законными представителями несовершеннолетнего, защитниками и представителями в районный суд по месту нахождения коллегиального органа.

К сожалению, в законодательстве отдельных субъектов Федерации установлен иной порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Так, ст. 28 Закона Кировской области от 2 августа 2005 г. N 352-30 «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Кировской области»[77] предусматривает, что постановление или определение, вынесенное комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, может быть обжаловано прокурору или в суд в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данная норма не соответствует КоАП РФ. Во-первых, постановление, вынесенное коллегиальным органом по делу об административном правонарушении, как уже отмечалось, может быть обжаловано только в районный суд по месту нахождения коллегиального органа. Обжалование же постановления коллегиального органа прокурору не предусмотрено ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ. Во-вторых, согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ может быть обжаловано лишь определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. КоАП РФ, следовательно, в отличие от Закона Кировской области закрепляет обжалование не любого определения, а определения только одного вида. Поэтому ст. 28 Закона Кировской области нуждается в существенных коррективах.

74

См.: Новиков В., Хорьков В… Комиссия по делам несовершеннолетних / Законность. 2003. № 5. С. 42; Хорьков В.А… Указ. соч. С. 3.

75

См.: Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное постановление Правительства РФ от 06.11.2013 г. № 995 (ред. от 10.09.2015 г.)

76

См.: Новиков В., Хорьков В. Надзор за исполнением законов коллегиальными органами администраций юрисдикции / Законность. 2004. № 5 С. 29–30.

77

См.; Закон Кировской области от 2 августа 2005 г. № 352-30 «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Кировской области» // Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».