Страница 4 из 14
Кроме того, необходимым элементом институционализации является формирование ценностных ориентаций и ожиданий индивидами. Один из создателей теории институционализма французский правовед М. Ориу (1856–1929) полагал, что институт – это определенная идея, осуществляемая в конкретной среде. Любой политический институт состоит из структуры (организации) и коллективных представлений, которые обслуживают эту структуру[21]. Очевидно, что простое или формальное установление принципиальной возможности, например выборов органов власти, еще не означает установление полноценного института выборов как формы народовластия. Поэтому, чтобы любой институт выполнял свое предназначение, он должен прижиться, укорениться в обществе, в сознании людей, стать источником ценностных ориентаций и ожиданий населения.
И последним важнейшим элементом институционализации является материально-организационное оформление общественного института. Внешне общественный институт представляет собой совокупность организационных структур (лиц, учреждений и т. п.), снабженных определенными материальными средствами. Интеграция в институте сопровождается упорядочиванием системы взаимодействий данных организационных структур[22].
Таким образом, процесс институционализации условно состоит из следующих стадий: 1) формирование общих идей, целей, мотиваций и ценностных ориентаций в связи с необходимостью удовлетворения каких-либо потребностей; 2) определение, закрепление и усвоение норм, регулирующих соответствующие общественные отношения; 3) организационное и материальное оформление общественного института.
Далее, можно перечислить существенные признаки общественных институтов: 1) наличие общественно значимых общих потребностей и целей; 2) наличие норм, определяющих поведение субъектов в обществе (в том числе правовых норм; институт в этом случае будет носить характер правового); 3) наличие устойчивых, объективно обусловленных социальных взаимодействий; 4) наличие адаптированной организационной структуры; 5) наличие факторов (ресурсов), обеспечивающих стабильность и эффективность института.
Так, местное самоуправление как конституционный институт – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, осуществляемых посредством нормативного правового регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий.
Основная цель местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (право на самоуправление), так как низовая самоуправленческая структура в наибольшей степени способна отражать интересы данного населения. Закрепленное Конституцией РФ право населения самостоятельно решать вопросы местного значения необходимо предполагает наличие высокого уровня муниципальной демократии. В ст. 3 Конституции РФ на первое место вынесена возможность осуществления власти непосредственно народом, а уже затем через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому когда говорим о самоуправлении, то главным должны считать не только участие в выборах с целью формирования органов местного самоуправления, но и содействие органам местного самоуправления в принятии решений, непосредственное участие в деятельности по осуществлению вопросов местного значения посредством активизации инициативы граждан, повышения самостоятельности трудовых коллективов, а также контроле за их исполнением.
О существовании самостоятельного комплексного права на осуществление местного самоуправления пишут Н.С. Бондарь, А.Р. Еремин, Е.С. Шугрина, ссылаясь на то, что реализация субъективных конституционных прав теснейшим образом связана как с правом на местное самоуправление, так и с правом на его осуществление[23]. Концепция муниципальных прав и свобод впервые была разработана Н.С. Бондарем. Он относит к муниципальным правам такие, «которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе»[24]. Н.С. Бондарь отмечает, что в своей совокупности муниципальные (территориальные) права составляют самоуправленческий статус личности. Поэтому «необходимость развития местного самоуправления оправдана исключительно в той мере, в какой она позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого человека»[25]. А одной из задач современной науки конституционного и муниципального права является объективная оценка потенциальных и реальных возможностей института местного самоуправления в реализации права населения на самоуправление и прогноз наиболее эффективного направления его функционирования и развития.
Такое предназначение института местного самоуправления обусловлено его социальной сущностью. Например, сущность государства имеет противоречивый характер, поскольку объективная оценка социального содержания функций государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы власть имущих и всего общества[26]. По справедливому замечанию М.Н. Марченко, «государство и право выступают не как некие безликие в социально-классовом отношении явления, а как вполне определенные, выражающие прежде всего волю и интересы господствующих кругов, ибо, как известно, внеклассовых, надклассовых или классово-нейтральных, «чистых» в социальном отношении государственно-правовых явлений, институтов и быть не может»[27]. Поэтому в связке «государство – общество» существуют противоречия, диалектическое разрешение которых возможно благодаря воплощению идеи местного самоуправления в реальность. Не случайно указывается, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества[28].
Во-вторых, социальный аспект местного самоуправления определяется понятием «самоуправление», которое представляет собой форму самоорганизации, определяется принципами и нормами, принятыми самим сообществом. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с этим управление сориентировано на самого субъекта. Суть самоуправления – осознанная необходимость, реализованная в конкретных целенаправленных действиях. Населением муниципального образования должно быть осознано наличие общих потребностей и интересов, удовлетворение которых может осуществляться исключительно местным самоуправлением. Поэтому критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах является самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
В советский период почти все вопросы решались государством (органами государственной власти), поэтому сложившиеся социальные установки у подавляющей части населения до сих пор являются препятствием для реализации реформы местного самоуправления. Основная причина неэффективности демократических процессов в муниципальных образованиях связана с низкой политической активностью населения. Согласно результатам исследования «Муниципальная Россия», проведенного по заказу Единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО) в 2008 году, одной из самых серьезных проблем в реализации муниципальной реформы руководители местного самоуправления называли пассивное участие населения в решении вопросов местного значения. Эта проблема волнует почти половину опрошенных[29]. Результаты статистических исследований, проводимых в 2009–2012 годах, не отличаются от результатов предыдущих исследований. Действительно серьезной проблемой является удержание активных граждан на орбите общественной и политической деятельности, формирование у населения осознания общности потребностей и целей. Одним из путей решения этой проблемы является, например, создание органов территориального общественного самоуправления (далее – ТОС). Необходимо понимать и внедрять в сознание людей, что ТОС является базовым первичным звеном народовластия.
21
Ориу М. Основы публичного права / пер. с фр. М., 1929.
22
См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152.
23
местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55.
24
Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д.,1998. С. 237.
25
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 32.
26
В соответствии с теорией марксизма, все происходящие в обществе явления и события обусловливаются экономическими причинами: власть в обществе принадлежит тем, в чьих руках находятся средства производства, в интересах последних и осуществляется.
27
Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 260–261.
28
Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1.
29
Гражданское участие в местном самоуправлении / под ред. В.В. Гальченко. М.,