Страница 12 из 14
Однако, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. А в ст. ст. 130–133 Конституции РФ не упоминается об обязанностях местного самоуправления по обеспечению или защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, несмотря на то, что ведущую роль в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина играют государство и его органы, местное самоуправление (а именно, органы местного самоуправления) нельзя полностью исключить из числа субъектов, обеспечивающих реализацию и защиту прав и свобод.
Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина (защита интересов населения) относится к функциям органов местного самоуправления. Так, например, в Уставе города Тулы указано, что приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность[100].
Поэтому мы не можем говорить о том, что защита прав и свобод человека и гражданина как функция института местного самоуправления носит устанавливающий характер. Эта функция, скорее всего, носит характер организующий (разграничение полномочий, государственное финансирование и т. д.). Для этого необходимо обратить внимание на то, как законодатель в Федеральном законе № 131 устанавливает меру участия местного самоуправления в вопросах местного значения. Во многих случаях используются термины «содействие», «создание и обеспечение условий» и т. п., что, безусловно, подчеркивает специфику функционирования муниципальной власти как своеобразного посредника между государственными органами власти и обществом, предоставляющего жилищно-коммунальные, образовательные, культурные, транспортные и иные услуги населению.
Социальные вопросы являются наиболее затратными и должны определять деятельность органов всех уровней публичного властвования. Поэтому со всей очевидностью встает вопрос о том, что, например, социальная политика должна быть единой, централизованной не только при нормативно-правовом регулировании, но и при ее реализации. Примером может служить существенные противоречия, которые выявлены при проведении так называемой монетизации льгот, в результате которой произошло сильное расслоение граждан в зависимости от категорий, а также места их проживания.
Функция защиты прав и свобод, являясь общей (универсальной) функцией всех уровней публичной власти, реализуется практически во всех остальных функциях института местного самоуправления. Поэтому выделять в качестве самостоятельной и обособленной функции института местного самоуправления функцию защиты прав и свобод человека и гражданина не представляется целесообразным.
Классификация, предложенная О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, в целом похожа на приведенную выше классификацию. Она приведена на основе разнородных критериев, что признают сами авторы: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, связанных с повседневными потребностями; 5) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на территории муниципального образования; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами[101].
Классификация С.А. Авакьяна дана исходя из понимания местного самоуправления как важнейшего политического института. Она также основана на разнородных критериях (сфера деятельности, процесс управления): 1) организация населения в осуществлении управления делами общества и государства; 2) регулирование (в том числе и нормативное) общественных отношений на подведомственных территориях; 3) управление подведомственным хозяйством, распоряжение бюджетными и иными финансовыми средствами; 4) координация, контроль и содействие в отношении предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности на соответствующей территории; 5) взаимодействие с вышестоящими и нижестоящими органами власти или местного самоуправления[102].
Указанные функции представляют собой так называемые управленческие функции органов местного самоуправления, которые имеют универсальный характер и принадлежат всем органам публичной власти. Анри Файоль, которому приписывают первоначальную разработку процессного подхода к управлению, считал, что существует пять исходных функций. По его словам, «управлять означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»[103].
Функции управления представлены также в классификации И.И. Овчинникова, который полагает возможным совместное рассмотрение функции системы местного самоуправления и органов местного самоуправления. Он выделяет основные (общие), специализированные и вспомогательные функции. К основным (общим) функциям он относит: 1) организацию, то есть формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления; 2) комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления; 3) осуществление муниципальной кадровой политики; 4) регулирование, то есть формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления; 5) координацию, то есть согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; 6) контроль как обратная связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления[104].
Интересен подход О.А. Давыденко, которая классифицирует функции органов местного самоуправления по содержанию, назначению, сферам и объему действия и делит их на основные (общие), специализированные (особенные, специальные) и вспомогательные, а также на обязательные и факультативные, но сами функции не расшифровываются.
Так, к основным функциям она относит функции, которые отражают сущность местного самоуправления, присущи всем муниципальным образованиям, всем органам и звеньям системы местного самоуправления. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. Специализированные функции реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. Вспомогательные функции необходимы для выполнения действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Обязательные функции выполняются в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц. Факультативные функции реализуются органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (функции в социальной сфере, проведение культурных мероприятий и др.)[105].
Г.А. Иванцова, определяя функции местного самоуправления, как направления деятельности, классифицирует их по элементам (муниципальной) деятельности: цель – объект – метод, а именно:
100
Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 г.
101
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 121.
102
Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,1994. С. 52–53.
103
См.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М, 1998. С. 71.
104
Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.,1999. С. 111–113.
105
Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект властеотношений): Дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 36–40.