Страница 10 из 11
Между тем необходимо подчеркнуть, что всю свою деятельность, в том числе и деятельность по осуществлению банковских операций и сделок, Банк России основывает на установленных законом целях. Как отметил В. Ф. Шумейко на Конституционном совещании, роль [Центрального] банка и его единственная цель, которая должна быть в государстве, если Центральный банк эмиссионный, – укрепление денежной единицы данного государства87. То есть когда он становится участником первой из названных выше группы отношений, он тем не менее осуществляет антикризисную функцию на банковском рынке. Фактически Центральный банк Российской Федерации осуществляет публичную функцию за счет непосредственного участия в имущественном обороте, для чего ему, естественно, необходим статус юридического лица. Имеет смысл предположить, что противоречий между статусом юридического лица и наличием властных полномочий нет, «двойственность» же может восприниматься здесь с точки зрения того, что названные две ипостаси деятельности Центрального банка Российской Федерации гармонично дополняют друг друга для надлежащего выполнения его публичных задач.
На примере Банка России мы можем наблюдать эволюцию субъектного состава финансово-правовых отношений, при которых властный субъект – регулятор – приобрел независимый, особый публично-правовой статус.
Агентство по страхованию вкладов – публичный регулятор
Аналогичную ситуацию в банковском секторе экономики мы можем наблюдать, если обратимся к правовому статусу Агентства по страхованию вкладов. Эта организация была создана на основании Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»88. При этом комплексный анализ статей 1, 15 названного закона показывает публичный характер деятельности Агентства по страхованию вкладов. Оно действует в интересах защиты прав и законных интересов вкладчиков, укрепления доверия населения к банковской системе за счет обеспечения функционирования системы страхования вкладов. Таким образом, Агентство по страхованию вкладов в соответствии с этим Федеральным законом осуществляет публичные функции, направленные на поддержание стабильности на банковском рынке.
Более того, со временем количество публичных функций, выполняемых Агентством по страхованию вкладов, только расширяется. Так, в 2004 году оно было наделено функцией ликвидатора (конкурсного управляющего) банков, имевших лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, т. е. большинства лишившихся лицензии кредитных организаций89. При этом необходимость наделения Агентства такой функцией возникла в начале 2000-х годов в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими – физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели90.
Начало мирового финансового кризиса конца 2000-х привело к необходимости принятия Российской Федерацией дополнительных мер для укрепления стабильности финансовой системы. В рамках этих мер был принят Федеральный закон «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года»91. Данным законом Агентство по страхованию вкладов было наделено новой публичной функцией – предупреждения банкротства (санации) банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов. Причем данная публичная функция реализуется Агентством в рамках тех же антикризисных публичных целей – поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков (статья 1).
Практика деятельности Агентства показала эффективность механизма предупреждения банкротства. С начала введения данной процедуры в России она применялась (применяется) по отношению к целому ряду банков, что, как представляется, существенно снизило уровень рисков и неустойчивости на банковском рынке в период кризиса92. Механизм санации изначально вводился как временный, однако положительная практика его использования с учетом возможных повторений кризисных ситуаций, как представляется, дает основания для закрепления института предупреждения банкротства на постоянной основе, что подтверждают и сами регуляторы93. В этом смысле вызывает сожаление тот факт, что действие санационного законодательства было продлено лишь на определенный срок.
К слову, можно проследить, как Агентство по страхованию вкладов в рамках предоставленной ему дискреции по отношению к выбору механизма действий на рынке в публичных целях развивает и оптимизирует имеющиеся у него публичные функции. В рамках сегодняшней общемировой направленности на снижение влияния принципа «too big to fail»94. Агентство развивает методику ликвидации (банкротства) банков, применяя методологию так называемой упорядоченной ликвидации. При этом способе работы с несостоятельным банком активы, имеющиеся у него, передаются инвестору (приобретателю) вместе с соответствующим количеством обязательств банка. Сам же банк ликвидируется в общем порядке. Таким образом Агентству по страхованию вкладов удается сохранить непрерывность работы со «здоровыми» обязательствами банка: кредитор банка банкрота при этом автоматически становится кредитором инвестора (приобретателя), являющегося финансово состоятельной организацией. Эта процедура уже была применена в отношении нескольких банков95.
Реализация указанных публичных функций осуществляется Агентством по страхованию вкладов с использованием властных полномочий. Так, в соответствии со статьей 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Совет директоров Агентства устанавливает размер ставки страховых взносов и порядок исчисления расчетной базы.
В рамках реализации своей деятельности Агентство по страхованию вкладов формирует в составе своего имущества фонды денежных средств. Прежде всего, это фонд страхования вкладов (статья 33 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации). В рамках реализации стратегии по укреплению стабильности банковской системы Правительство во исполнение пункта 5 статьи 13 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»96. Распоряжением от 19 ноября 2008 года97 внесло в имущество Агентства по страхованию вкладов взнос в размере 200 миллиардов рублей.
При этом имущество Агентства принадлежит ему на праве собственности. Совокупность имущественной и управленческой самостоятельности необходима данной организации, как представляется, по тем же мотивам, по которым она необходима Центральному банку Российской Федерации: Агентство по страхованию вкладов, являясь антикризисным регулятором банковского сектора экономики, должно быть независимым от текущей социально-политической конъюнктуры. Кроме того, Агентство обязано в краткие сроки выплачивать страховые взносы, что требует высокого уровня финансовой оперативности. Более того, как отмечает А. В. Турбанов, характер функций Агентства принципиально не позволяет адекватно расписать их в виде государственного задания на соответствующий финансовый период, как того требует бюджетное законодательство, например, для учреждений. Частота наступления страховых случаев, а следовательно, и размер предполагаемых расходов, носят вероятностный характер98.
Можно привести примеры, подтверждающие, что принадлежность имущества антикризисного субъекта государству может сама по себе негативно отразиться на качестве его работы. Так, в проекте Федерального закона «Об особенностях использования прибыли, полученной государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» по итогам 2009, 2010 и 2011 гг.»99. предусматривалось изъятие части прибыли, полученной названными госкорпорациями. Фактически данным законопроектом впрямую предлагалось нарушить принцип накопительного характера формирования фонда обязательного страхования вкладов, установленный ст. 3 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и являющийся конституционной основой системы страхования вкладов. Законодательная процедура, предполагающая широкое обсуждение и согласование законопроектов, не позволила принять такого рода закон. В случае если имущество Агентства по страхованию вкладов являлось бы государственной собственностью, гарантий по остановке подобной правотворческой «идеи» было бы объективно меньше.