Страница 7 из 15
Нормативный акт имеет в условиях России определенные преимущества перед остальными источниками права: он является письменным, публикуемым источником права, широко тиражируемым, доведенным до сведения исполнителей, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся тщательно, длительное время квалифицированными юристами.
В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам земельных отношений должны приниматься только по крупным направлениям и проблемам и крайне осторожно – решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции.
Нормативные акты составляют иерархическую систему или пирамиду соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различаются конституция, законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления.
Почему Закон о земле служит высшей формой нормативного правового акта в области земельных отношений?
Если среди источников земельного права на первом месте находится нормативный правовой акт, то среди различных видов нормативных правовых актов закон в России стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой. Почему?
Закон – это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных, например или прежде всего земельных, отношений. Закон – Земельный кодекс всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы – общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения.
Если в правовом акте нет норм – общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону – Земельному кодексу РФ – должны в области регулирования земельных отношений подчиняться все остальные правовые акты – как нормативные, так и индивидуальные, поэтому все остальные акты и называются подзаконными.
Законы – кодексы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием – референдумом в особом порядке (последнее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых городах представительными органами местного самоуправления).
Процедура подготовки, обсуждения, принятия и подписания федеральных законов является отличительной чертой создания этого высшего в условиях России источника земельного права и должна служить гарантией предупреждения, исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне.
Каковы конституционные основы земельных отношений?
Среди всех законов есть основной – Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для земельного.
При этом «земельные» нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая включает нормы, непосредственно посвященные земельным отношениям, и вторая – опосредованно участвующие в регулировании земельных отношений. Аналогично строятся и конституции, уставы субъектов РФ.
К первой группе конституционных земельных норм относятся:
ст. 9 – о земле и иных природных ресурсах, которые используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и которые находятся в различных формах собственности;
ст. 36 – о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;
ст. 42 – о праве каждого на благоприятную окружающую среду;
ст. 58 – об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;
ст. 72 – об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.
Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:
о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которых является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18);
о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст. 1 и 7);
о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);
о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);
о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 25 и 40);
о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты (ст. 45–48);
об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57).
Конечно, этот список не является исчерпывающим. Подробное содержание статей здесь также не приводится, эти статьи и комментарий к ним приводятся в других учебниках; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Конституцию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по первоисточнику.
Главенствующее положение Конституции РФ среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов – законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников земельного права, прежде всего для законов и особенно – для подзаконных актов.
Какие федеральные законы можно рассматривать как иные источники земельного права?
Среди регулирующих земельные отношения законов России можно отметить такие, как Земельный (2001), Водный (2006), Лесной (2006), Градостроительный (2004) кодексы, Федеральные законы об охране окружающей среды (2002), о плате за землю (1991), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995), об особо охраняемых природных территориях (1995), о мелиорации земель (1996), о государственном регулировании агропромышленного комплекса (1997), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997), о землеустройстве (2001), об обороте земель сельскохозяйственного назначения (2002), о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую (2004).
Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Но эти законы – не единственная часть законов как источников земельного права.
Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:
1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения; это Федеральные законы «О недрах» (1992), «О животном мире» (1995), «Об охране атмосферного воздуха» (1999) и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;