Страница 8 из 23
Закон РФ 1990 г. вскоре перестал выполняться. Причины этого – развал экономики страны, беспрецедентная инфляция и падение реального уровня доходов всего населения, массовая задержка выплаты заработной платы, уклонение предпринимателей от уплаты налогов и страховых взносов. В итоге произошел паралич страховой пенсионной системы, невозможность выполнения ею и государством принятых перед застрахованными и их семьями обязательств, закрепленных в указанном законе. Со второй половины 1993 г. начинается пересмотр норм Закона РФ 1990 г., приведение их в соответствие с ограниченными возможностями финансирования.
В результате многочисленных поправок, внесенных в Закон РФ 1990 г. в период с конца 1993 г. и до его официальной отмены (с 1 января 2002 г.) он превратился в закон, нормы которого закрепляли пенсионную нищету практически всех застрахованных и их семей. Стать пенсионером означало стать нищим, если у человека не имелось других источников дохода помимо пенсии.
Следует отметить, что в указанный период не наблюдалось каких-либо существенных перемен в законодательстве, регулирующем обеспечение работающих за счет средств социального страхования пособиями по временной нетрудоспособности, а женщин, кроме того, пособиями по беременности и родам, хотя сбои в их выплате имели место, поскольку продолжало действовать старое, советское, законодательство.
Наряду с перекройкой смысла Закона РФ 1990 г., в данный период проявляется стремление к декодификации пенсионного законодательства, созданию вместо единого закона обособленных законов для отдельных категорий государственных служащих. В 1993 г. принимается Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей», в дальнейшем этот закон распространяется на некоторых других граждан, проходящих соответствующую государственную службу. Также устанавливается особое пенсионное обеспечение для судей, прокуроров, следователей и т. д. Наконец в 1995 г. Указом Президента Российской Федерации вводится привилегированное пенсионное обеспечение для граждан, занимавших государственные должности, а также для государственных гражданских служащих (для последних правовое регулирование возводится в ранг Федерального закона в конце 2001 г.).
В итоге можно констатировать, что идея о едином пенсионном законе постепенно угасла, и в России функционируют наряду с общей пенсионной системой для всех особые, привилегированные системы для избранных – тех, кто находится во власти или обслуживает ее.
Первый этап в развитии обязательного пенсионного страхования в постсоветский период закончился в связи со вступлением в силу с 1 января 2002 г. Федерального закона от 15 декабря 2003 г. «О пенсионном страховании в Российской Федерации» и Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Соответственно, с этого времени начинается второй этап постсоветского периода, который продолжается до сих пор.
За десятилетний период действия этих законов в них вносились многочисленные поправки и дополнения, особенно в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Менялась (иногда неоднократно) редакция ст. 1, 2, 8, 9, 12, 13, 18, 19, 20, 21–25, 27, 28, 32; дана полностью новая редакция ст. 5, 6, 14, 15, 16, 17, 17.1, 30; введены дополнительные статьи 17.2, 28.1, 29.1, 30.1, 30.2, 30.3; дополнены новыми пунктами и абзацами ст. 1, 12, 27. Сохранились в первоначальном виде лишь ст. 3, 4, 7, 26 и 29 («Лица, имеющие право на трудовую пенсию», «Право выбора пенсии», «Условия назначения пенсии по старости», «Удержания из трудовой пенсии» и «Перерасчет размеров трудовых пенсий по документам пенсионного дела» соответственно).
О чем свидетельствует непрерывный процесс изменений и дополнений, вносимых в данный Федеральный закон, который некоторые называют «законодательным поносом»? Об отсутствии выверенных и одобренных независимыми специалистами программ и доктрин развития социальной сферы, в частности перспектив развития обязательного социального страхования и основного его звена – пенсионного страхования. Он – следствие наспех выбранного, явно неверного исходного направления развития.
Ныне в нашей стране сложилась ущербная, неполноценная пенсионная система, не отвечающая интересам населения, прежде всего той его части, которая занята трудовой деятельностью. Это по существу эрзац, суррогат страховой пенсионной системы, ее роднит с классической страховой пенсионной системой не содержание, а лишь название. Мало этого, российская страховая пенсионная система по многим параметрам не согласуется с другими ветвями обязательного социального страхования, действующими в России, – страховой системой обеспечения застрахованных различными пособиями, а также со страховой системой обеспечения застрахованных, пострадавших на производстве, и их семей.
Указанные страховые системы значительно ближе по своему смысловому содержанию к подобным системам, действующим в других развитых странах, в отличие от российской страховой пенсионной системы. Первая из них (обеспечение пособиями) практически основывается на законодательстве, действовавшем ранее в СССР и России, т. е. имеет выраженную смысловую преемственность по содержанию с прежним правовым регулированием соответствующих отношений. Обновление старого, в основном советского, законодательства осуществлено лишь с 2007 г. Что касается второй ветви – обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, то оно сформировалось на основе опыта других стран и тех норм, которые действовали ранее в нашей стране и предусматривали гражданско-правовую ответственность работодателей за причиненный вред здоровью работника[32].
Подводя итог, касающийся современного состояния российского обязательного социального страхования и законодательства, его регулирующего, отметим, что ряд серьезных дефектов, которые были характерны для советского периода, все еще сохраняется, они вошли в новейшее законодательство как пережитки прошлого. До сих пор, например, страховые взносы признаются государственной федеральной собственностью, затушевывается природа этих платежей и отрицается собственность на них тех, за счет которых они фактически уплачиваются, т. е. застрахованных; все решения, которые касаются формирования доходов фондов и их расходов, принимаются без какого-либо участия застрахованных и т. д. Авторитарный, «усмотренческий» способ управления всем делом обязательного социального страхования оказался привычным и удобным, к тому же при отсутствии, как отмечалось, какой-либо ответственности за принимаемые решения, в том числе грубые просчеты и ошибки.
Наряду со старыми, не до конца разрешенными проблемами, появились и новые. Одна из них – чрезмерное влияние на содержание управленческих решений в сфере обязательного социального страхования бизнес-сообщества и когорты влиятельных чиновников, лоббирующих его интересы. Другая проблема – массовый, можно сказать, беспрецедентный в истории уход (уклонение) работодателей от уплаты страховых взносов, парализующий эффективность всей системы обязательного социального страхования и подрывающий доверие к ней.
2. Сущность, базисные и другие принципы обязательного
социального страхования, его функции и виды
Место и значение обязательного социального страхования
в общей системе социального обеспечения и социальной защиты
Какая система обязательного социального страхования нужна России, ее трудовому народу, поскольку она охватывает тех, кто работает или работал в прошлом и заработал право на обеспечение своим трудом, уплатой обязательных страховых взносов?
Наш ответ категоричен и однозначен: России нужна подлинная система обязательного социального страхования, а не ее имитация, т. е. такая система, которая основывается на базисных (системообразующих) принципах ее организации, признанных мировым сообществом и успешно реализуемых на практике во всех развитых странах. Это важно для всех ветвей (видов) обязательного социального страхования, но особенно для страховой пенсионной системы России, являющейся основным потребителем финансовых ресурсов[33], и хронически испытывающей нехватку средств на выплату страховых пенсий, призванных обеспечить достойный уровень жизни после выхода человека на пенсию.