Страница 16 из 23
Специалисты страховые взносы часто называют собственными средствами страховых фондов, в противовес другим средствам, которые выделяет им государство. В принципе это верно, но не согласуется с законами – согласно им все средства, в том числе в виде страховых взносов и даже той их части, которые предназначены для пенсионных накоплений, принадлежат государству.
При осуществлении политики в сфере обязательного социального страхования те, кто ее определял, довольно долгое время не осознавали разницу между налогами и страховыми платежами. В соответствии с законодательством под налогами всегда понимался обязательный (принудительный), индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им обычно на праве собственности денежных средств. Цель отчуждения – финансовое обеспечение деятельности государства, его структур (см. ст. 8 НК РФ)[68]. Что касается взносов, предназначенных для осуществления обязательного социального страхования, то до 1 января 2001 г., они не отождествлялись с налоговыми платежами, ими признавался возмездный обязательный платеж, который уплачивался в страховой фонд и предназначался для строго определенной цели – выплаты соответствующего страхового обеспечения. Данный платеж не имел в виду и отчуждения денежных средств, поскольку страховой взнос начислялся, но никому еще не принадлежал. С 2002 г., не поняв принципиальной разницы между налоговыми и страховыми платежами, их отождествили с налогами и ввели так называемый единый социальный налог (ЕСН), который включили в НК (гл. 24, ст. 234–245), придав ему официально смысл налога. Наряду с этим предусмотрели довольно запутанную и противоречивую систему переадресования средств данного налога в страховые фонды. Все функции, связанные с начислением и взиманием ЕСН (в прошлом страховых взносов), передали налоговым органам. С 1 января 2010 г. все вернули вспять. Единый социальный налог упразднили, страховые взносы вновь обрели свое название и сущность, страховые фонды вновь стали начислять и взимать страховые взносы. Естественно, возникает вопрос, надолго ли? Могут появиться ведь другие недостаточно компетентные министры, депутаты и все перерешить. Так уже случалось и неоднократно. Все эти эксперименты не так уж безобидны, они, как будет показано далее, подрывают финансовую основу обязательного социального страхования и сдерживают его развитие.
В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ (напомним – это базовый закон) страховой взнос определяется коротко и верно как «обязательный платеж на обязательное социальное страхование». А вот в Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» сначала были даны явно неверные определения страховых взносов. Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование – это «индивидуально возмездные обязательные платежи. персональным назначением которых является обеспечение прав гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете»[69]. Смысл предельно ясен – сколько уплачено и отражено на индивидуальном лицевом счете, столько тебе и заплатят в виде пенсии, будут исчерпаны учтенные средства – прекратят выплату пенсии. Все это явный абсурд, полное игнорирование идеи обязательного социального страхования – всеобщей солидарности, перераспределения средств между поколениями, долго живущими, и теми гражданами, жизнь которых сравнительно коротка. Потребовалось почти 8 лет (!) для исправления данного абсурда, содержащегося в этом федеральном законе. Подчеркнутые слова исключены лишь со дня опубликования внесенных изменений в него Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 219-ФЗ[70].
Можно, конечно, исключить из законов нормы, которые объявляют средства обязательного социального страхования федеральной государственной собственностью. Но главное не это. Надо определить, кто же является хозяином этой собственности. Согласно Конституции Российской Федерации в стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Представляется, что средства обязательного социального страхования являются одной из форм этой иной собственности, а именно коллективной собственностью тех граждан, за счет которых она образуется, т. е. застрахованных. Но не просто коллективной, а социализированной, общей собственностью, в которой нет личных частей и которая используется для нужд всей когорты застрахованных, а в соответствующих случаях и семей застрахованных. Это означает, что владеть, пользоваться и распоряжаться такой собственностью могут совместно застрахованные и работодатели. При этом арбитром в разрешении разногласий между ними (они есть и всегда будут) является государство, обладающее властными полномочиями.
Ныне в нашей стране все иначе: являясь собственником средств обязательного социального страхования, т. е. средств внебюджетных централизованных фондов – ПФР и ФСС РФ, Правительство управляет ими так же, как и средствами бюджета: оно формирует проекты бюджетов указанных фондов, вносит их на рассмотрение парламента и т. д.
Все страховые законы разрабатываются практически в аппаратах соответствующих министерств и ведомств, вносятся на рассмотрение Государственной думы Федерального собрания РФ, как правило, Правительством РФ и принимаются практически в автоматическом, скоростном режиме[71]. Такова реальность.
В подтверждение сказанного приведем совсем «свежие» примеры, касающиеся пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, а также по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет и формирования средств для их выплаты. Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ определено, что с 1 января 2011 г. применяется тариф страховых взносов в ФСС РФ в размере 2,9 % по отношению к фонду оплаты труда. Полагали, что этот тариф достаточен для обеспечения выплаты пособий, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (он введен в действие с 1 января 2007 г.). На 2010 г. тариф страховых взносов также составлял 2,9 %. При составлении проекта бюджета ФСС РФ на 2011 г. и на два последующих года выяснилось, что страховой тариф в размере 2,9 % мал для обеспечения выплаты пособий, его сохранение приведет к нехватке средств и дефицит фонда в 2011 г. составит более 70 млрд руб., а в 2013 г. достигнет 95 млрд руб. Возникшую проблему дефицита решили просто: Минздравсоцразвития РФ подготовило проект федерального закона о внесении изменений в Закон от 29 декабря 2009 г. № 255-ФЗ, который предусматривает дальнейшее ограничение прав застрахованных, позволяющий подогнать расходы под тариф 2,9 % и тем самым избежать дефицита бюджета. При этом в проекте указывается, что он подготовлен в целях «оптимизации» и сбалансирования бюджета ФСС РФ. Что же конкретно предлагалось? Во-первых, сократить еще на один день выплату пособия по временной нетрудоспособности вследствие заболевания или травмы (не на производстве), т. е. выплачивать пособие за первые три дня (вместо двух) за счет работодателя (экономия средств социального страхования примерно на 8–9 %); во-вторых, повысить планку страхового стажа, при котором пособие выдается в размере 100 % заработка, с 8 лет до 15 лет и в размере 80 % – с 5 до 8 лет. Это значит, что размеры пособий сократятся у всех граждан, стаж которых от 8 до 15 лет и от 5 до 8 лет, а их миллионы. В-третьих, исчислять размеры всех пособий, в том числе даже по беременности и родам, из того заработка, который застрахованный имел за два предыдущих календарных года, а не из заработка за последние 12 месяцев работы. Этот заработок ниже обычно на 20–25 %, а иногда и более.
На правительственном уровне осуществление перечисленных мероприятий объяснялось также необходимостью предотвратить якобы массовую незаконную выдачу и покупку фиктивных листков нетрудоспособности, злоупотребления врачебного персонала, коррупцию и т. д. Злоупотреблений в данной сфере, видимо, много, так же как в получении документов об образовании, водительских прав, прохождении техосмотра, справок об инвалидности и т. д. Объявления об этом – на каждом шагу, под ногами на асфальте[72], в автобусах, поездах метрополитена и т. д. Но разве можно бороться со злоупотреблениями путем ограничения прав граждан? Для этого есть совсем иные способы, которые почему-то не используются. При презентации законопроекта Ю. В. Воронин, заместитель министра пояснил журналистам, что дотация бюджета ФСС РФ из федерального бюджета противоречит якобы страховым принципам, А. Жуков, зампредседателя Правительства РФ, пытался оправдать необходимость ограничения прав граждан кризисом[73]. Представители сторон не согласились с предложенными методами сокращения дефицита и отметили, что есть немало других способов. В итоге отпало лишь предложение повысить страховой стаж с 8 до 15 и с 5 до 8 лет. Остальное принято, расходы на выплату пособий сократятся примерно на 100 млрд руб. в расчете на 2011 г.