Страница 14 из 23
Закреплялась, таким образом, достаточно конкретная программа обеспечения застрахованных и их семей. Ныне всего этого нет. Страховая система обеспечения оказалась оторванной от трудовых отношений и трудового права, и глава «Обязательное социальное страхование» исчезла из Трудового кодекса.
Вместе с этим, будем откровенны, потеряла свое былое значение и особая, привилегированная система обеспечения застрахованных за счет средств обязательного социального страхования, т. е. тех средств, которые они создают своим трудом. Нет теперь пенсий по старости в размере от 55 до 75 % заработка, пособий по беременности и родам для всех женщин без какого-либо исключения в размере 100 % заработка и т. д.
Изъятие правового регулирования основных отношений по обязательному социальному страхованию из ТК РФ представляется необоснованным. К сожалению, это, видимо, безвозвратная потеря, поскольку властные структуры обязательное социальное страхование все еще рассматривают как средство преодоления бедности, а страховые платежи как один из источников дохода, которым они могут распоряжаться как угодно.
В социальной политике всех государств, включая и Россию, широко используются в настоящее время три понятия – государственное социальное обеспечение, обязательное социальное страхование (в СССР вместо слова «обязательное» использовалось слово «государственное») и социальная защита. Уяснить и разграничить эти понятия необходимо для определения соответствующих приоритетов при формировании социальной политики в целом и применительно к отдельным группам населения в частности. Социальная политика отражается в содержании законодательства, именно законы выражают эту политику, если они, естественно, выполняются, а не используются в пропагандистских и идеологических целях. Слова, обещания и заверения – все это еще не социальная политика, а ее преддверие, которое не воплощается зачастую в правовую форму.
Начнем с социальной защиты[57]. Данное понятие наиболее емкое, можно сказать, собирательное, включающее в себя как социальное обеспечение, так и обязательное социальное страхование и помимо этого все институты (учреждения) государственной инфраструктуры – образования, здравоохранения, транспорта, муниципального жилья, охраны окружающей среды и т. д. Другими словами, социальная защита – это совокупность всего того, что определяет качество жизни людей, населения страны, которое обеспечивает и гарантирует населению государство. Сущность всего комплекса его институтов состоит в установлении и поддержании государством различными способами приемлемого уровня жизни всех подданных, путем разумного и справедливого распределения между ними богатства общества. Конечная цель социальной защиты – сохранение и поддержание согласия в обществе. Таким образом, объектом социальной защиты является, с одной стороны, все население, а с другой – само государство, существующие в нем порядки и властные структуры. По существу, такое широкое понятие социальной защиты, как защита граждан от различных социальных рисков, включая и риск бедности, определено в официальных мотивах к законопроекту 1881 г. и в указе императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 г. (см. с. 25).
Широкое понятие социальной защиты сложилось в нашей стране позднее, чем в других странах. Сначала данный термин обозначал лишь определенную деятельность одного ведомства. Он появился спонтанно, в связи с переименованием системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты (1992 г.) и Минсобеса в Минсоцзащиты. Кстати, слово «собес» оказалось весьма живучим, оно в ходу до сих пор. В концепции социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других граждан, нуждающихся в социальной поддержке, давалось следующее определение социальной защиты: «Социальная защита представляет собой комплекс дополнительных мероприятий по материальной помощи наименее защищенным группам населения (пенсионерам, инвалидам, малообеспеченным семьям с детьми, учащейся молодежи, лицам, не имеющим средств к существованию), а также по предотвращению развала системы социальной защиты, сохранению уровня социального обслуживания». И далее: «Этот комплекс мер осуществляется как за счет федерального и местных бюджетов, так и за счет специально создаваемых фондов социальной поддержки населения». Это «ведомственное» понятие социальной защиты, принятое в тот период, когда казна опустошилась, не содержало каких-либо сущностных признаков, позволяющих сопоставить или отграничить социальную защиту населения от его социального обеспечения. «Собесовское» понятие социальной защиты, по существу, охватывало лишь тот контингент, который обслуживался органами социального обеспечения, оно сводилось к дополнительной его материальной поддержке. Вскоре эта концепция была забыта, так же как воспроизведенное выше определение социальной защиты[58].
Теперь в России используется термин «социальная защита» в широком его значении[59].
«Государственное социальное обеспечение» более узкое понятие, чем «социальная защита», в орбите его действия определенная часть населения – старые и больные люди, дети, в том числе сироты, инвалиды, безработные и другие граждане, утратившие возможность доставлять себе источник средств существования собственными усилиями. Среди них есть те, кто заслужил право на обеспечение своим трудом и уплатой соответствующих платежей в определенные фонды, созданные и охраняемые государством, т. е. те, которые заработали, заслужили это право. Их подавляющее большинство, включая и семьи таких граждан. Но немало и других граждан, которые не заработали право на обеспечение своей трудовой деятельностью в силу болезни, инвалидности и ряда иных причин, например занятости ведением домашнего хозяйства, воспитанием детей и т. п. Социальное обеспечение по содержанию, следовательно, не однородно, оно охватывает две группы граждан.
Первым из перечисленных граждан обеспечение предоставляется за счет указанных фондов, сформированных из их платежей, а вторым – за счет бюджета страны, т. е. налогов и иных налоговых платежей, взимаемых в установленном порядке и используемых на общие нужды. Таким образом, социальное обеспечение состоит из двух подсистем, которые различаются в зависимости от источника финансирования. Та его часть, которая финансируется за счет страховых фондов, охватывает занятое население, в том числе и семьи такого населения. А другая часть предназначена для обеспечения остальных граждан и финансируется за счет бюджетных ассигнований. Такое разграничение условно, учитывая, что те виды обеспечения, которые установлены для всех граждан (как застрахованных, так и незастрахованных), должны финансироваться, как отмечалось, за счет одного источника – федерального бюджета.
Правоведы и экономисты государственную систему социального обеспечения обычно подразделяют на две формы, при этом под ними понимаются организационно-правовые способы его осуществления. По первой форме обеспечение предоставляется за счет средств обязательного социального страхования, а по второй – средств бюджета. Различаются и цели обеспечения. Цель обеспечения за счет средств обязательного социального страхования – возмещать в значительной части трудовой доход в связи с прекращением трудовой деятельности или перерывом в ней, а в более широком, социальном смысле – сохранить прежний социальный статус работника в обществе, сложившийся в период трудовой деятельности. Цель второй подсистемы иная – предоставить источник средств существования на уровне, который признается обществом достаточным (обычно это минимальный прожиточный минимум для неработающего человека).
Приоритет имеет первая подсистема, ее развитию придается особое значение во всех странах, поскольку все потребляемые блага в обществе являются результатом труда каждого и всего занятого населения. Принципиальные различия в этиологии (причинах, целях) предоставления обеспечения предопределяют дифференциацию в условиях и особенно в уровне обеспечения этих двух категорий граждан. То обеспечение, которое предоставляется в связи с трудовой деятельностью, можно назвать привилегированным, комфортным обеспечением. Таково оно во всех развитых странах. Те граждане, которым установлено полное страховое возмещение (будь то пенсия или пособие), не относятся к бедным, поскольку их доход в виде страховой выплаты, как правило, вышеустановленной черты бедности. В случаях, когда доход указанных граждан оказывается все же ниже черты бедности (например, в связи с многодетностью), им оказывается материальная поддержка по общей системе вспомоществования, охватывающей все население страны, в том числе и застрахованных.