Страница 7 из 16
Тем не менее перечень дел в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ неуклонно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 23 раза), что является однозначным выражением воли законодателя на распространение «исключительной» компетенции прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях. И в этом случае (не считая категорий дел, упомянутых в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, но возбуждаемых как прокурором, так и иными органами) статус прокурора, на наш взгляд, фактически приравнен к положению должностного лица контролирующего органа, уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер10 и определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам, что является иллюстрацией, требующей внимания и глубокого исследования тенденции «размывания» границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором).
Необходима законодательная конкретизация принципов и критериев определения круга дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором, упорядочение в этой связи круга административно-юрисдикционных органов11.
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП, в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Отказ в возбуждении дела – итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении. В связи с этим представляется не совсем удачной установленная законодателем форма акта, принимаемого в результате отказа в возбуждении дела, – определение, учитывая, что в виде определения в рамках производства по делу об административном правонарушении принимаются текущие процессуальные решения, не затрагивающие существа дела (например, ст. 24.4, 29.12 КоАП РФ). Более приемлемым в этом контексте (и с учетом терминологии прокурорского надзора) было бы, на наш взгляд, наименование «постановление».
Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях обязательно для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокуроров.
На наш взгляд, обязанность по вынесению рассматриваемых определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении тех категорий дел об административных правонарушениях, компетенция прокурора по возбуждению которых является «исключительной», с учетом наличия материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП. Вместе с тем действующая в настоящее время редакция ч. 1, 2, 3 ст. 28.1 КоАП (связывающих поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и процессуальные действия на этой стадии лишь с полномочиями должностных лиц, составляющих протоколы) явно требует законодательного уточнения, принимая во внимание компетенцию прокуроров.
Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП. Исходя из положений ст. 30.1 КоАП определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. 25.1–25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. 30.4–30.8 КоАП12. Учитывая сказанное, корректировки, на наш взгляд, требует Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации13, которая в настоящее время специфику рассмотрения таких жалоб не отражает.
Анализируя полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, нельзя не отметить отражение в кодифицированном акте принципиально нового подхода к определению компетенции прокурора. Если ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокурора полномочиями по возбуждению производства по делам об административных правонарушениях лишь в отношении должностных лиц, то специальная более поздняя ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает право прокурора вынесения постановления о возбуждении дела по любому факту административного правонарушения вне зависимости от субъекта, его совершившего.
Возбужденные дела (без проведения административного расследования) в течение 3 сут. с момента вынесения соответствующего постановления прокурор направляет по подведомственности для рассмотрения и принятия решения судье, в орган административной юрисдикции или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении. Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения (ст. 28.8 КоАП РФ).
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении необходимо обеспечивать соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам.
На практике нередко возникает вопрос о реквизитах постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. В ст. 28.4 КоАП РФ достаточно четко указано, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП. Вместе с тем до настоящего времени высказываются мнения о том, что прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в данной статье, поскольку в противном случае по своей цели и содержанию постановление о возбуждении дела об административном правонарушении будет не актом прокурорского реагирования, а протоколом, лишь фиксирующим обстоятельства совершенного правонарушения, и иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу.14
Соблюдение формальных процессуальных требований в данном случае является необходимым. Отсутствие в постановлении прокурора сведений, прямо перечисленных в ст. 28.2 КоАП РФ, будет свидетельствовать о наличии в протоколе существенных недостатков и может служить основанием для его возвращения органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении. Кроме того, несоблюдение прокурором указанных требований, на наш взгляд, будет нарушением общеправового принципа равенства: права лица, привлекаемого к ответственности, не должны зависеть от конкретного органа, осуществляющего административное преследование. Необходимой в свете сказанного, на наш взгляд, является подготовка методических рекомендаций для прокуроров с детальным разъяснением порядка оформления итоговых документов по делу об административном правонарушении (исходя из установленной КоАП РФ компетенции прокурора), существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.
Требуется унификация и конкретизация законодательства, регламентирующего возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях, включая закрепление понятия «прокурор» применительно к участию в производстве по делам об административных правонарушениях. Для этого ст. 25.11 КоАП РФ представляется возможным дополнить ч. 1 следующего содержания: «1. Прокурор – Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях в соответствии с компетенцией». При этом требуется устранить коллизию норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: если в п. 2 ст. 22 указано на полномочия «прокурора или его заместителя» по возбуждению производства об административном правонарушении, то в п. 1 ст. 25 – о полномочии лишь «прокурора». В то же время согласно ст. 54 данного федерального закона в ст. 22 и 25 под термином «прокурор» понимаются Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции. Такая разница в подходах к определению субъектного состава прокурорско-надзорных правоотношений порождает неопределенность закона и дезориентирует правоприменителей.