Страница 12 из 16
Во исполнение п. 12 приказа от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»39, подп. 1.5 приказа от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»40 и подп. 1.4 приказа от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»41 прокуроры обязаны пресекать задержание подозреваемых в совершении преступлений на основании протоколов об административных правонарушениях. Последний из названных приказов предписывает при этом систематически проверять обоснованность содержания лиц в камерах административно задержанных.
Несмотря на отмеченное выше, приходится констатировать, что предусмотренное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочие – право освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов – реализуется в последние годы все реже и реже. За 10 лет (2004–2013 гг.) количество освобожденных по требованию прокурора лиц неуклонно снижалось. Если в пиковом за всю историю учета показателя 2004 г. эта цифра составляла 79942, что, на наш взгляд, явно не отражало истинной картины допускаемых административно-юрисдикционными органами нарушений закона в рассматриваемой сфере, то в 2013 г. – всего 8043, т. е. налицо десятикратное снижение и без того более чем скромного показателя. Еще хуже ситуация выглядит с учетом того, что статистическая отчетность в 2013 г. представлена 3 034 прокуратурами (включая аппараты прокуратур субъектов РФ)44. Здесь уместно закрепление на федеральном уровне более четких требований к прокурорам. В качестве примера, хотя, как показывают цифры, не гарантирующего должного усердия прокуроров, можно использовать формулировки из упомянутого выше приказа прокурора города Москвы от 7 июня 2012 г. № 82 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением федерального законодательства при доставлении и задержании граждан за совершение административных правонарушений», предписывающего в п. 4.1 нижестоящим прокурорам систематически, преимущественно в вечернее и ночное время, а также в выходные и праздничные дни, проверять обоснованность доставления, задержания и содержания лиц в камерах административно-задержанных и иных помещениях органов внутренних дел.
Еще одним законодательным актом, предусматривающим применение прокурором полномочий при осуществлении административного задержания, является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»45. Пункт 4 ч. 2 ст. 30 данного закона предписывает должностным лицам пограничных органов осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу, на срок до 3 ч для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения – до 3 сут. с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 ч с момента задержания или на срок до 10 сут. – с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность46. Пункт 5 указанной статьи предусматривает, что соответствующие лица наделены правом задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение государственной границы, в отношении которых на основаниях, предусмотренных ч. 4 ст. 14 указанного закона, приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении из пределов РФ либо приняты постановления об административном выдворении из пределов РФ на время, необходимое для исполнения решения, постановления.
Полагаем, что перечисленные полномочия прокурора, равно как и его право освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, должны быть включены в КоАП РФ. Эти полномочия являются неотъемлемой частью законодательства об административных правонарушениях, которое в силу ст. 1.1 КоАП РФ на федеральном уровне представляет непосредственно сам кодекс. О других законодательных актах федерального уровня в этой норме права не упоминается.
В пособии «Образцы документов прокурорской практики» отмечено, что если прокурором выявлен факт нарушения требований закона не во время, а после применения к задержанному лицу рассматриваемой процедуры (например, при проверке жалобы гражданина), должно использоваться представление об устранении нарушений закона47. О его применении в качестве акта прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере правоотношений говорится и в «Настольной книге прокурора», где подчеркивается, что «представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки… факт единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, имеющие распространенный характер»48. Порядок применения данного акта прокурорского реагирования и условия его рассмотрения закреплены в ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В контексте характеристики представления об устранении нарушений законов определенный интерес представляет динамика применения его прокурорами. Так, в 2004 г. было внесено 15 419 представлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности 6 950 должностных лиц49. В свою очередь, спустя 9 лет – в 2013 г. – прокуроры внесли 13 809 представлений, однако привлеченных к дисциплинарной ответственности оказалось 13 77950. То есть при снижении числа актов прокурорского реагирования на 11,4 % серьезно увеличился коэффициент привлекаемости виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности – с 0,45 почти до 1, что следует признать феноменальным показателем, демонстрирующим в рассматриваемой сфере наметившуюся в последние годы общую тенденцию значительного повышения коэффициента и, как следствие, оценки эффективности проделанной прокурорами работы.
Особое место среди актов прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере занимает протест прокурора. Во-первых, необходимо учитывать то обстоятельство, что поднадзорные прокурору органы и должностные лица уполномочены принимать (издавать) прямо предусмотренные отдельными положениями КоАП нормативные правовые и иные акты. Например, в силу ст. 1.3 КоАП РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут приниматься законы, устанавливающие административную ответственность за отдельные виды правонарушений. В свою очередь, ч. 4 ст. 28.3 КоАП возлагает на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти обязанность устанавливать перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях. Наличие в соответствующих правовых актах несоответствий требованиям федерального закона является безусловным основанием для опротестования их полностью или в части согласно ст. 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Альтернативной формой оспаривания незаконных правовых актов является заявление в суд о признании таких документов недействующими или недействительными. В то же время прокурор обязан путем внесения представления об устранении нарушения закона реагировать на бездействие правоприменительных органов и должностных лиц в случае неоправданного бездействия, когда закон требует от них принятия (издания) необходимых правовых актов.