Страница 10 из 16
С учетом положений ст. 25.11 КоАП РФ прокурор, участвующий в рассмотрении дела, вправе заявлять ходатайства, которые, согласно ч. 1 ст. 24.4 КоАП, подлежат обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело. Как отмечает Э. Г. Липатов, ходатайство может выступать средством приобщения к делу новых доказательств, вызова свидетелей, проведения экспертизы и т. д.23
Ходатайство должно заявляться в письменной форме, а решение о результатах его рассмотрения выносится в форме определения, которое не подлежит непосредственному оспариванию, однако, как было отмечено выше, прокурор при опротестовании постановления по делу может сослаться на определение об отказе в удовлетворении ходатайства, если, по его мнению, это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).
Предоставленное ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурору право представлять доказательства должно в необходимых случаях реализовываться с учетом требований ст. 26.2 КоАП РФ, предъявляющего требования к доказательствам. Таковыми являются фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Указанные данные с учетом специфики статуса прокурора устанавливаются объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административных правонарушениях, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Фактически в дополнение к представленным в материалах дела доказательствам прокурор может добиться приобщения иных носителей необходимой информации только путем обращения с соответствующим ходатайством к судье, органу или должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении. В п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях»24 отмечено, что «в случаях, когда при производстве по делам об административных правонарушениях возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья на основании ст. 26.4 КоАП РФ выносит определение о назначении экспертизы». При этом указывается, что вынесение такого определения может быть инициировано в том числе прокурором.
В п. 8 «Обзора правоприменительной практики по отдельным вопросам, возникающим у прокуроров при производстве по делам об административных правонарушениях и при оспаривании решений административных органов» (далее – Обзор правоприменительной практики)25 отмечается, что «по смыслу положений ст. 26.2 и 26.7 КоАП РФ проведение процессуальных действий в рамках производства по уголовному делу не исключает возможности использования в качестве доказательств по административному делу надлежащих процессуальных документов, которые должны исследоваться наряду с другими доказательствами».
Частью 2 ст. 29.7 КоАП предусмотрено, что в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. Ранее в ст. 258 КоАП РСФСР также закреплялось, что в случае участия в рассмотрении дела прокурора заслушивается его заключение. В данном случае речь идет о мнении прокурора по результатам исследования всех представленных доказательств и выступления участников производства по делу. В п. 10 Обзора правоприменительной практики отмечается, что «в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении прокурору следует высказать свое мнение о назначении административного наказания определенного вида, наличии оснований для назначения дополнительного наказания, а при необходимости об отсутствии обстоятельств, влекущих малозначительность правонарушения. При формировании позиции прокурора о невозможности применения ст. 2.9 КоАП РФ необходимо учитывать, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния»26.
Следует отметить, что ст. 25.11 КоАП РФ, характеризуя полномочия прокурора, говорит о его праве давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, т. е. допускает возможность неоднократного обращении к нему судьи, органа или должностного лица по вопросам, требующим квалифицированного мнения представителя прокуратуры. Вместе с тем при наличии необходимости в выражении мнения по вопросу, неправильно оцененному судьей, органом или должностным лицом в процессе рассмотрения дела, прокурор вправе по собственной инициативе высказать свое мнение путем заявления письменного ходатайства.
Наконец, согласно ч. 1 ст. 29.12 КоАП РФ, прокурор вправе сделать заявление об исправлении допущенных в постановлении или определении описки, опечатки или арифметической ошибки без изменения содержания постановления, определения. Законодатель не определил четко, когда именно имеется возможность сделать подобное заявление и в какой форме – письменной или устной. Как представляется, это может быть сделано как устно, так и письменно сразу же после оглашения решения, если прокурор «на слух» смог определить допущенные погрешности, а также, что более вероятно, в письменной форме после получения официальным путем врученной (направленной заказным почтовым отправлением) копии такого решения. При этом необходимо учитывать, что КоАП не предусматривает передачу копии определения лицам, участвующим в деле, в том числе и прокурору.
Подводя итог изложенному выше, подчеркнем, что, несмотря на более чем десятилетний период применения норм КоАП РФ, затрагивающих статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, сохраняется необходимость в детализации как на законодательном, как и на ведомственном уровне отдельных вопросов, часть из которых была нами затронута в настоящем параграфе.
§ 3. Надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях
Надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях традиционно занимал ведущее место в структуре общенадзорной деятельности. Достаточно сказать, что ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 30 июня 1984 г. носила название «Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях» и в ней было закреплено положение о том, что прокурор вправе проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения, опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении, приостанавливать исполнение постановления. Кроме того, ст. 246 КоАП РСФСР прямо предусматривала возможность обжалования заинтересованными лицами административного задержания, досмотра, изъятия вещей и документов прокурору.
В свою очередь, в п. 4 ст. 23 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»27 среди полномочий прокурора по осуществлению общего надзора закреплялись проверка законности административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения.
В действующем в настоящее время КоАП РФ надзорное предназначение органов прокуратуры подчеркивает ст. 24.6, которая, в отличие от аналогичной статьи предшествующего кодекса лаконично называется «Прокурорский надзор».
В современной литературе за последние годы рассматриваемому направлению надзорной деятельности уделено немало внимания как с точки зрения позиционирования ее в системе функций, так и в части подбора наиболее оптимального названия для нее. Так, весьма радикальный подход применен А. Ю. Гулягиным, который в своей статье предпринял попытку обосновать функциональную самодостаточность надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции.28 Не имея целью вступать в полемику по поводу данного смелого предположения, которое наносит серьезный и не вполне обоснованный удар по имеющемуся в настоящее время балансу в теории функций прокуратуры, тем не менее отметим, что рассматриваемое направление надзорной деятельности в полной мере претендует на позиционирование в качестве самостоятельной отрасли в структуре функции прокурорского надзора и это нашло свое отражение в проекте федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»29, представленного 30 апреля 2014 г. на согласование в Генеральную прокуратуру РФ из Администрации Президента России, где, в отличие от действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», выделяется отдельное направление – надзор за исполнением законов органами и должностными лицами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях. Несколько ранее в подготовленном в самой Генеральной прокуратуре РФ в 2012 г. проекте содержалась самостоятельная полноценная глава, посвященная рассматриваемому направлению деятельности.