Страница 3 из 7
<i>В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки административного управления</i>:
«классическая школа»
• «школа человеческих отношений»
Представителями «классической школы» являются Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Файоль, Д. Муни и др. Они утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью. Для этого они предлагала специализацию, централизацию, единство распоряжений и др. Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А. Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления. <i>К данным принципам относятся</i>:
• разделение труда;
• иерархичность;
• единоначалие;
• дисциплина;
• ответственность и др.
Несмотря на очевидность указанных принципов, первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного управления постепенно стали использоваться в административном.
«Школа человеческих отношений» большой упор делает на создании условий, которые максимально раскрывали бы инициативу исполнителей.
В настоящее время на Западе популярны произведения таких ученых, как Т.Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон, Г.Алмонд и др. Их главные идеи:
обеспечение стабильности управленческого аппарата;
• создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;
• признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;
• целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;
• изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в ХХ в. бюрократ – это уже не нахлебник, паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в ХХІ в.
1.3. Особенность государственного и муниципального управления
Государственное управление является неотъемлемым признаком государственного организованного общества. Представляет собой деятельность государства в лице представляющих его институтов, направленную на организацию жизнедеятельности общества, в наиболее важных ее сферах и в тех аспектах, которые нуждаются (с точки зрения государства) во властном регулятивном (управленческом) воздействии и не могут функционировать на основе саморегуляции.
С точки зрения содержания управленческой деятельности государства и состава субъектов, призванных ее осуществлять, можно выделить два основных подхода к государственному управлению.
В соответствии с первым государственное управление (в узком смысле) представляет собой «деятельность государства, не являющуюся законодательной или судебной». Данный подход был сформулирован немецким юристом В. Еллинеком в работе «Административное право». В англо-американской науке социального управления в силу генетической связи ее с доктринами Общественного права, не уделяющего значительного внимания отраслевой дифференциации права, доминирует широкий подход к определению государственного управления. В соответствии с данным подходом государственное управление включает в себя всякую регулятивную деятельность, осуществляемую институтами государства, включая законодательную деятельность. Примером легитимации такого подхода может служить Конституция США, которая оперирует термином «федеральное правительство», понимая под ним Конгресс Президента и возглавляемую им администрацию, Верховный суд США.
Советская административно-правовая доктрина, хотя и не признавала разделение властей, считая его чуждым, буржуазным принципом, была ближе все-таки к узкому подходу. И в теории и в законодательных актах того периода широко применялись термины «органы власти и управления». При этом под органами власти понимались советы депутатов, а под органами управления юридически им подчиненные исполнительно-распорядительные органы.
Из законодательства, ставшего результатом конституционной реформы, признавшей и утвердившей разделение властей в качестве одного из основных принципов конституционного строя, категория «орган управления» была практически вытеснена и заменена на категорию «орган исполнительной власти». В законодательстве последних лет все чаще применяется понятие «орган исполнительной власти, осуществляющий управление…».
Английский ученый-просветитель Д. Лок в работе «Трактат о правлении» писал, что «законодательная власть – это та власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов». Там же он подчеркивает необходимость такой власти, «которая следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять».
Разделение властей проявляется прежде всего в разграничении их компетенции, четкой фиксации за каждой из ветвей власти присущих ей полномочий. Однако при осуществлении своей деятельности органы исполнительной власти, как правило, в той или иной степени (в зависимости от принятой в соответствующем государстве модели разделения властей) подконтрольны органам законодательной власти.
Государственное управление выступает, с одной стороны, как функция, реализуемая в деятельности органов исполнительной власти, выраженная в их регулятивном воздействии на общественные отношения с целью обеспечить их функционирование в соответствии с законодательством. С другой стороны, категория «государственное управление шире, чем «исполнительная власть» и часто тождественно деятельности по осуществлению этой власти. Кроме того, управленческой деятельности всегда присущ властный характер.
Более широкий характер категории «государственное управление» находит подтверждение также в том обстоятельстве, что его элементы присутствуют в деятельности, не связанной непосредственно с осуществлением исполнительной и других видов государственной власти, а направленной на оптимизацию их осуществления. Примером этого может служить наличие и работа таких государственных органов как Администрация Президента, Аппарат Правительства, аппараты палат Федерального Собрания. Деятельность их содержит в себе управленческое начало, однако играет при этом служебную роль.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий оно самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Данное положение Конституции Российской Федерации соответствует статье 2 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, вступила в силу для России 1 сентября 1998 года), согласно которой принцип местного самоуправления должен быть призван во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
Статья 3 Хартии определяет местное самоуправление как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под всю ответственность и в интересах местного населения».
Как видно из приведенной теории, она раскрывает сущность института местного самоуправления через право органов местного самоуправления (в оригинальном тексте – localauthorities – местные власти).
Российское законодательство, не противоречива подходу, примененному в европейской Хартии, раскрывает данную категорию как право населения, от которого производны права соответствующих органов.