Страница 9 из 26
Еще одна проблема заключается в том, что палестинцы имеют различный правовой статус в зависимости от времени их переселения и настоящего места жительства. Почти 850 тыс. палестинцев[63] имеют в настоящее время израильское гражданство. Некоторые палестинцы получили гражданство ряда стран за пределами Ближнего Востока. Из арабских государств, принимавших палестинских беженцев, лишь Иордания предоставила гражданство значительному их числу. Правовой статус остальных палестинцев оказался, по меньшей мере, неопределенным, что поставило многих из них в тяжелое положение.
Палестинцы, имеющие израильское гражданство, являются во многих отношениях «гражданами второго сорта». Уровень образования, качество жизни, уровень занятости и социального обеспечения – все это в целом на порядок ниже, чем для остального населения. Палестинцы, проживающие на оккупированных территориях, испытывают еще большие трудности. В течение многих лет они находятся в положении заключенных, в отношении них действуют жесткие ограничения в отношении трудоустройства, доступа к земле и государственным услугам, на свободу передвижения и осуществление других прав человека. Согласно докладам Комиссии ООН по правам человека палестинцы на оккупированных территориях часто подвергаются коллективным наказаниям, что является нарушением Женевских конвенций 1949 г.
На палестинцев, проживающих в арабских государствах, распространяются положения Касабланкского протокола 1965 г., согласно которому подписавшие его государства обязуются соблюдать в отношении палестинцев право на труд, свободу передвижения как в пределах соответствующих стран, так и между арабскими государствами, а также осуществлять в полной мере все права, которыми пользуются граждане государства проживания. Однако в связи с тем, что арабские государства придавали огромное значение сохранению национальной самобытности палестинцев и поддерживали их требование о создании собственного называемого государства, эти права ограничивались лишь предоставлением гражданства. Тем не менее в последние годы, вследствие конфликта между палестинским националистическим движением и правительствами арабских государств, объем прав палестинцев сократился. В результате лишь немногие палестинцы имеют сегодня в арабских государствах гарантированное право находиться в государстве проживания.
Значительные трудности возникают у многих палестинцев при переездах, поскольку для них не были разработаны типовые проездные документы. Эти документы бывают различного вида в зависимости от следующих факторов: государства проживания, даты прибытия, семейного положения и наличия средств к существованию. Палестинцам также может быть отказано в праве повторного въезда в государство, где они родились, если срок действия проездных документов истек, пока они находились за его пределами.
В связи с неопределенным правовым статусом палестинские беженцы в особой степени подвержены высылке. Например, те из них, кто проживает в странах Персидского залива и Ливии, зачастую рассматриваются как трудящиеся-мигранты, при этом предполагается их безусловное возвращение в государство убежища независимо от срока проживания и трудового стажа в другой стране. Подобная уязвимость стала очевидной во время кризиса в Персидском заливе 1990–1992 гг., когда около 350 тыс. палестинцев были в принудительном порядке высланы из Кувейта и других стран Персидского залива.
В наименее безопасном положении находятся палестинцы, проживающие в секторе Газа, многие из которых бежали во время конфликтов 1948 и 1967 гг. Когда Газа находилась под управлением Египта, палестинцам выдавали египетские документы. Однако на практике эти документы оказались малопригодными при переездах. Лица, бежавшие в Иорданию, получили документы, которые подлежат продлению каждые два года и не являются подтверждением гражданства этого государства.
В 2007 г. БАПОР начало всеобъемлющую реформу в четырех основных областях: управление человеческими ресурсами, программное управление, организационные процессы, лидерство и управление[64].
На сегодняшний день под мандатом БАПОР находится приблизительно 4,8 млн человек. Статистика о количестве беженцев, которым БАПОР оказывает помощь по состоянию на 30 июня 2010 г., приведена в таблице ниже[65].
Район деятельности
Официальные лагеря
Зарегистрированные беженцы в лагерях
Зарегистрированные беженцы
Иордания
10
346 830
2 004 795
Ливан
12
226 767
427 057
Сирия
9
129 457
477 700
Западный берег
19
200 179
788 108
Газа
8
514 137
1 122 569
Итого
58
1 417 370
4 820 229
Таким образом, проблема вынужденной миграции на универсальном уровне решается в основном в рамках ООН. Созданный для данных целей специальный орган – УВКБ ООН – со временем приобрел достаточно широкую компетенцию, включающую:
– беженцев;
– лиц, ищущих убежище;
– ЛПВС;
– репатриантов;
– лиц без гражданства.
Все эти категории, за исключением лиц без гражданства, охватываются понятием «вынужденный мигрант», которое не получило правового закрепления в международном праве (как и понятие «вынужденная миграция»), однако относится к ситуации, когда лицо вынуждено покинуть свое место жительства не по своей воле. Лица без гражданства могут считаться вынужденными мигрантами, если также подпадают под одну из вышеперечисленных категорий.
Основными международными соглашениями на универсальном уровне, регулирующими статус вынужденных мигрантов, в частности беженцев, являются Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. Если вынужденный мигрант является одновременно апатридом, то на него также распространяются соглашения, касающиеся безгражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Правовое положение других вышерассмотренных категорий определяется в основном нормами «мягкого права».
§ 2. Международное сотрудничество государств в области защиты прав вынужденных мигрантов на региональном уровне
По разным причинам потоки беженцев продолжают постоянно возникать в различных регионах мира. Чтобы решить эту проблему, международного сотрудничества государств на универсальном уровне оказалось недостаточно. В связи с этим в рамках ряда региональных международных организаций были приняты международно-правовые акты, регулирующие различные аспекты вынужденной миграции. При чем речь идет не только о беженцах. Международное сотрудничество государств на региональном уровне позволило решать проблему вынужденных мигрантов более эффективно.
Региональные международные организации являются важным звеном в глобальной системе международной защиты беженцев. Среди них Африканский Союз (ранее – Организация Африканского Единства), Организация Американских государств (ОАГ), Европейский союз (ЕС), Совет Европы (ЕС), Организация по сотрудничеству и безопасности в Европе (ОБСЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ) и др.
В 1969 г. в рамках Организации африканского единства была принята Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке. Подписанию этого документа предшествовала большая подготовительная работа[66].
Основной отличительной особенностью данной Конвенции является расширительное определение понятия «беженец», сформулированное в ст. 1 данного международного договора. Оно было дополнено новыми обстоятельствами, вынуждающими лицо стать беженцем – «внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно нарушающие публичный порядок как в определенной части, так и во всей стране происхождения или гражданства данного лица».