Страница 3 из 26
Постоянно изменяющиеся характер и объем вынужденной миграции в современном мире ставят на повестку дня вопрос о расширении мандата УВКБ ООН в области предоставления международной защиты различным категориям вынужденных мигрантов, де-юре не подпадающим под его мандат, а также о применении единообразного подхода в определении тех лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь. В настоящее время УВКБ ООН вынуждено использовать расширенное толкование данных понятий для эффективного функционирования системы международной защиты беженцев, объединив различные категории вынужденных мигрантов в рамках понятия «лица, нуждающиеся в международной защите»[14].
Мандат УВКБ ООН постоянно расширялся путем принятия резолюций главными органами ООН – Генеральной Ассамблеей и Экономическим и Социальным Советом. В 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию «Китайские беженцы в Гонконге»[15] и уполномочила УВКБ ООН осуществить мероприятия по сбору взносов для помощи китайским беженцам. Согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1388 (XIV) от 20 ноября 1959 г. «Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев»[16] УВКБ ООН предоставлялись полномочия оказывать «добрые услуги» беженцам, которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций.
В Резолюции 1959 (XVIII) Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1963 г. «Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев»[17] было заявлено о необходимости продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на попечении Верховного комиссара, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям Генеральной Ассамблеи и директивам Исполнительного комитета. В Резолюции 3143 (XXVIII) от 14 декабря 1973 г.[18] Генеральная Ассамблея ООН просила Верховного комиссара продолжать свою деятельность по предоставлению помощи и защиты беженцам в рамках своих полномочий, а также тем, кому он оказывает свои добрые услуги или кому он призван оказывать помощь согласно соответствующим резолюциям Генеральной Ассамблеи.
В Резолюции, касающейся помощи суданским беженцам 1972 г., ЭКОСОС просил оказать максимально возможную помощь правительству Судана в деле облегчения положения, возвращения к нормальной жизни и переселения суданских беженцев, прибывающих из соседних стран, и других перемещенных лиц[19]. В 1976 г. ЭКОСОС принял резолюцию[20], в которой выразил благодарность УВКБ ООН за предпринятые им усилия от имени беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий, требующих оказания срочной гуманитарной помощи; кроме того, ЭКОСОС просил Управление продолжить его деятельность по оказанию помощи данным лицам.
Исполнительный комитет УВКБ ООН также поощрял расширение сферы деятельности Управления. В связи с постоянно увеличивающимся потоком беженцев УВКБ ООН было вынуждено ввести практику группового подхода. В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц, например, в случае массового притока (mass influx) или массового исхода (mass exodus) беженцев. В связи с этим Исполнительный комитет УВКБ ООН принял Заключение «Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока»[21], в котором установил правовые основы обращения с данной категорией лиц.
В своем Заключении «Лица, перемещенные внутри страны», он признал, что «резолюция 48/116, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 20 декабря 1993 г. и вновь подтвердившая поддержку усилий Верховного комиссара «на основе конкретных просьб Генерального секретаря или компетентных главных органов Организации Объединенных Наций и с согласия заинтересованного государства, с учетом взаимодополняемости мандатов и опыта других соответствующих организаций по оказанию гуманитарной помощи и обеспечению защиты лицам, оказавшимся перемещенными внутри их собственной страны, в специфических ситуациях, требующих особого опыта Управления, особенно там, где такие усилия могли бы способствовать предотвращению или решению проблем беженцев», по-прежнему служит надлежащими рамками для участия Верховного комиссара в ситуациях внутреннего перемещения».[22]
Следует отметить тот факт, что проблемы лиц, перемещенных внутри страны, не стали предметом подробно регулирования в международных соглашениях на универсальном уровне. Работа по изучению ситуации, в которой находятся лица, перемещенные внутри страны (далее – ЛВПС), в различных регионах мира велась в ООН. В 1992 г. была учреждена должность Представителя Генерального секретаря ООН по правам ЛПВС, которому была поручена разработка международных стандартов, касающихся перемещения внутри страны.
Позднее, в 1993 г., по поручению Комиссии ООН по правам человека действующий Представитель Генерального секретаря ООН по правам ЛПВС Френсис М. Денг провел анализ существующих международно-правовых норм, которые могут применяться к ситуации, в которой находятся ЛПВС. В результате исследования он пришел к выводу, что существовавшие на тот момент международно-правовые акты предоставляли достаточно широкую защиту ЛПВС. Однако в своем исследовании он подчеркнул необходимость разработки международно-правовых актов, отражающих специфику правового положения ЛПВС[23]. В частности, он пришел к выводу о том, что прямой запрет на принудительное перемещение содержится только в международном гуманитарном праве и в международно-правовых нормах, касающихся коренных народов. Напротив, в общих положениях международноправовых норм о правах человека такой запрет предусматривается лишь косвенно, в частности, в статьях о свободе передвижения, запрете посягательства на неприкосновенность жилища. Однако эти статьи, по мнению Представителя, не могут распространяться на все случаи принудительного перемещения. Отсутствие четких положений о вынужденной миграции таких лиц в международном праве защиты и поощрения прав человека привело к неопределенности их статуса в международном праве[24]. На основе данного исследования были выработаны Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г. (далее – Руководящие принципы).
Со временем Руководящие принципы получили практически общее признание государств. В том, что касается ответственности государств, данные стандарты основываются на двух основных положениях. Во-первых, суверенитет подразумевает не только право государств на самостоятельные действия, но также обязанность предоставлять защиту и помощь без дискриминации своему населению, включая ЛПВС, в соответствии с международным правом в области защиты и поощрения прав человека и гуманитарным правом. Во-вторых, лица, перемещенные внутри своей собственной страны, имеют те же права, что и все население в целом, но в результате перемещения данные лица становятся наиболее уязвимыми, поэтому государства должны принять особые меры по защите и помощи ЛПВС. Руководящие принципы распространяются на все этапы перемещения и основаны на междунароно-правовых актах о правах человека и стандартах международного гуманитарного права[25].
По различным оценкам, сегодня в мире насчитывается около 30 млн лиц, перемещенных внутри страны, или внутренне перемещенных лиц. Около 6 млн таких лиц УВКБ ООН оказывает гуманитарную площадь и содействие.
ЛПВС не следует путать с такой категорией, как «перемещенные лица». Изначально этот термин использовался для обозначения лиц, насильственно перемещенных с оккупированных территорий в период Второй мировой войны нацистами. Определение данного понятия содержалось в Уставе МОБ: перемещенные лица – это лица, которые в результате действий властей нацистских режимов были высланы из страны своего гражданства или прежнего обычного места жительства или были вынуждены покинуть их, как, например, лица, которые были принуждены к принудительному труду или которые были высланы по расовым, религиозным или политическим соображениям.