Страница 15 из 26
Люксембургский административный трибунал при определении обоснованности опасений преследования опирается на понятие реального, индивидуального, конкретного риска и обоснованного страха. Он иногда требует наличия высокой степени вероятности преследования в ближайшем будущем. Это выходит за пределы положений ст. 1 Конвенции 1951 г. Кроме того, суд часто не учитывает личную ситуацию ходатайствующего о предоставлении убежища и его предшествующие действия (experiences passees) или действия других лиц, имеющих соответствующую связь с ходатайствующим. Положение в государстве происхождения ходатайствующего также не принимается во внимание в достаточной степени.
Что касается установления причинно-следственной связи между преследованием и его признаками, перечисленными в Конвенции 1951 г. (раса, религия, национальность, политические взгляды, принадлежность к определенной социальной группе), суд часто констатирует ее отсутствие, подчеркивая во многих случаях частный характер фактов, не развивая свои суждения. Это в особенности касается толкования понятия «социальная группа»[105].
Другой региональной международной организацией, в компетенцию которой входят различные аспекты вынужденной миграции, является Совет Европы. Его Устав[106] содержит весьма широкое определение целей организации: «…достижение большего единства между его Членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. Эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод». Такая широкая формулировка позволяет Совету Европы заниматься и проблемами вынужденных мигрантов.
Сотрудничество государств в рамках Совета Европы осуществляется в нескольких формах. Через Комитет министров организация устанавливает стандарты, разрабатывая международные договоры и рекомендации для государств-членов. Он осуществляет мониторинг условий содержания и обращения с беженцами в европейских странах; в частности, с помощью посещений Комиссаром Совета Европы по правам человека и представителями Европейского Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания (ЕКПП). Учрежденный в рамках Совета Европы Европейский суд по правам человека рассматривает конкретные случаи нарушений при рассмотрении дел по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он также пытается повышать осведомленность о проблемах беженцев и обязанностях органов государственной власти государств-членов, распространяя информацию и проводя обучение ей и государственных чиновников[107].
Исходя из того положения, что «право убежища является неотъемлемой частью европейских традиций», Ассамблея Совета Европы принимала все большее число рекомендаций о праве убежища, а Совет министров принимал большее число резолюций, деклараций или рекомендаций, а в 1977 г. учредил отдельную структуру – Специальный комитет экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства. Принятые инициативы не часто приводили к формированию международных обязательств для государств в области убежища. Однако разработанные документы, даже не имеющие обязательной юридической силы, свидетельствуют о наличии политической воли Совета Европы относительно обеспечения в европейских государствах эффективной международной защиты лиц, ищущих убежище, при этом такая защита зачастую выходит за пределы международной защиты, предусмотренной Конвенцией 1951 г.[108]
После неудачной попытки принять конвенцию об убежище в 1977 г. на Конференции ООН по территориальному убежищу дискуссию было решено продолжить в Совете Европы. В этом же году была принята соответствующая декларация, но не конвенция. Однако серьезное обсуждение вопроса о «государстве первого убежища» или «защите в другом месте» началось в 1981 г. Переговоры по данной проблеме характеризовались разногласиями между государствами первого и второго убежища касательно объема их обязательств.
Первый проект конвенции, подготовленный Специальным комитетом экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства, предусматривал, что основной целью Конвенции будет установление правил, которые позволят избежать ситуации, когда лица, ищущие убежище, не могут найти государство, которое рассмотрит их ходатайство, в соответствии с демократическим и гуманитарными традициями государств – членов Совета Европы, и которые обеспечат справедливое распределение бремени между участвующими государствами.
Проект 1982 г. предусматривал следующее: тот факт, что ходатайствующий законно находится по крайней мере шесть месяцев на территории другого государства-члена рассматривается как свидетельство наличия крепкой связи, но в Комитете так и не смогли прийти к компромиссу по данному вопросу. Проект также предусматривал, что обязательства, вытекающие из соглашения, не должны затрагиваться применением договоров о реадмиссии, стороной которого является соответствующее государство, на том основании, что последние не предназначались для применения к беженцам и лицам, ищущим убежище[109].
Несмотря на то что вся работа в рамках Совета Европы по вопросу убежища так и не была успешна завершена, необходимо признать, что в рамках Совета Европы был разработан ряд важных международных соглашений в области вынужденной миграции. К ним следует отнести следующие:
1. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г.[110] Согласно Соглашению беженцы, законно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон, освобождаются, в соответствии с Соглашением и на условиях взаимности, от обязанности приобретать визы для въезда на территорию или выезда с территории другой договаривающейся стороны через любую границу.
2. Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев 1980 г.[111] Согласно ст. 1 понятие «беженец» означает лицо, в отношении которого применяется Конвенция о статусе беженцев 1951 г. или, в зависимости от конкретного случая, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. В соответствии с Соглашением ответственность считается переданной по истечении двухлетнего периода фактического и непрерывного пребывания во втором государстве с согласия его властей или ранее, если второе государство разрешило беженцу остаться на его территории либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия проездного документа. С момента передачи ответственности ответственность первого государства продлевать или возобновлять срок действия проездного документа беженца прекращается; на второе государство возлагается ответственность за выдачу беженцу нового проездного документа.
Конечно, в рамках Совета Европы действуют и иные международные договоры, которые касаются вынужденных мигрантов. На последних распространяются выработанные в международном праве договоры о правах человека. Не является исключением и Европейская конвенция о правах человека 1950 г. Хотя ЕКПЧ и не содержит положений об убежище и правах вынужденных мигрантов, некоторые ее статьи могут использоваться при обосновании позиции ходатайствующего о предоставлении убежища в случае нарушения его прав. Статьи, относящиеся к миграции, появились только в Протоколе № 4 к Конвенции 1950 г.[112] и не могут рассматриваться как нормы права, позволяющие защищать права беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Так, ст. 4 Протокола № 4 Конвенции 1950 г. запрещает только коллективную высылку иностранцев. Протокол также содержит нормы о невысылке своих граждан и их праве возвращаться в государство своего гражданства. В своей практике ЕСПЧ сталкивался с применением ст. 4 к лицам, ищущим убежища. При анализе подобных случаев Суд признает необходимость изучения процедуры и установления наличия гарантий, свидетельствующих о действительном и дифференцированном учете индивидуального положения каждого из лиц[113].