Страница 12 из 26
На первый взгляд кажется, что в Африке и Америке были достигнуты наибольшие успехи в области международно-правового регулирования вынужденной миграции. Однако в доктрине подчеркивается, что несмотря на «оптимистичный тон», принятые странами данных континентов документы не позволяют сделать вывод, что государства приняли на себя международные обязательства по предоставлению убежища. Тяжелое экономическое положение африканских и южноамериканских стран не позволило им конкретизировать свои обязательства в отношении территориального убежища, и обращение с беженцами в большей степени связано с обстоятельствами, чем с согласованной политикой в области принятия беженцев[80].
Что касается ЕС, то необходимо отметить, что данная региональная международная организация первоначально не преследовала цели регулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономической интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и расширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т. е. по своей природе экономической, не вынужденной миграции, но и миграции беженцев и иных категорий населения, которые покинули места жительства не по своей воле.
Долгое время в рамках ЕС вообще игнорировали проблему вынужденной миграции. Единственным правовым актом ЕС, в который были включены положения о беженцах до 1999 г., был Регламент 1408/71 о координации систем социального обеспечения в государствах-членах. Он предусматривает прямое включение беженцев в его содержание и определение беженцев, которое соответствует определению, указанному в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Когда в 2001 г. право беженцев на равное отношение в системе социального обеспечения, гарантированное регламентом, было оспорено, Суд ЕС отказался толковать регламент в интересах беженцев, постановив, что регламент требует, чтобы лицо было приписано к системе социального обеспечения нескольких государств-членов, тогда оно может ею пользоваться. Поскольку беженцы не имеют права на свободное передвижение, они заперты в одном государстве-члене и не имеют возможности интегрироваться в систему социального обеспечения[81].
Однако постепенно, с увеличением числа лиц, желающих перебраться в Европу на правах беженцев, и осознанием необходимости более подробного правового регламентирования территориального убежища, в ЕС начали приниматься специальные документы, направленные на решение проблем миграции. Для регулирования потоков вынужденных мигрантов государства – члены ЕС используют различные правовые инструменты: заключение международных договоров и принятие документов в рамках самого Союза.
В 1990 г. государствами – членами ЕС была принята Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – членов европейского сообщества[82]. Одной из ее целей было сокращение числа так называемых беженцев на орбите (rebugees in orbit). Впервые данное понятие было предусмотрено в меморандуме неправительственных организаций по проекту Конвенции ООН о территориальном убежище в октябре 1976 г. В меморандуме, переданном Совету Европы, УВКБ ООН объяснил, что под данным термином следует рассматривать беженцев, которые не высылаются или не возвращаются в государство происхождения, где существует угроза преследования, но в то же время им не предоставляется убежище в государстве, в котором они подали хадатайство, и которые вынуждены переезжать из одной страны в другую[83]. Данную ситуацию была призвана урегулировать Дублинская конвенция 1990 г. В доктрине отмечается, что подобная категория беженцев не является новой: Верховный комиссар по делам беженцев Лиги Наций Фритьоф Нансен уже столкнулся с проблемой таких беженцев, в отношении которых перекладывали ответственность друг на друга Германия и Польша. Но эти беженцы назывались «пинг-понг беженцами»[84].
Однако вскоре при применение Конвенции возникали трудности. Например, изначальные проблемы, связанные с выявлением граждан третьих стран, которые уже подали ходатайство о предоставлении убежища в другом государстве-члене. Все возникшие проблемы были учтены при дальнейшем совершенствовании правовой базы для регулирования миграции в рамках ЕС[85].
Также следует упомянуть и Шенгенские соглашения, которые относятся в большей степени к добровольной миграции. В них, в частности, упоминаются обязательства государств согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. С данными документами также тесно связан Кодекс о границах ЕС, который был принят с целью объединения всех правил об установлении внутреннего контроля на границах. Однако в доктрине правила о контроле на границах в ЕС охарактеризованы как сложные и противоречивые, особенно на начальном этапе становления. Речь идет о праве государств осуществлять контроль и проверки на внутренних границах. С принятием Кодекса встал, в частности, вопрос: улучшит ли он каким-либо образом Шенгенскую конвенцию, которая прямо не запрещает государствам-членам просто отказать в принятии лиц, ищущих убежище, на внешних границах. Было высказано предположение, что взятые все вместе ссылки на Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. в шенгенских правилах и Кодексе о границах, а также права человека, предоставляемые общими принципами права ЕС (после интеграции шенгенских достижений в право ЕС) могли бы быть истолкованы, так, что положения шенгенских правил и Кодекса о границах запрещали бы отказ в предоставлении убежища на границе[86].
Среди важных аспектов правового режима лиц, ищущих убежище, в Дублинской конвенции и Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 г. можно отметить тот факт, что они являются объектом действий государства. Данные категории вынужденных мигрантов не имеет реальных прав и доступа к эффективной защите. Их судьба зависит от воли государства-члена. Оба договора предусматривают три принципа в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: во-первых, если одно государство-член рассматривает ходатайство о предоставлении убежища и отклоняет его, данный отказ действителен для всех государств-членов (несмотря на то, что признание за лицом статуса беженца является актом, действующим на территории всего лишь одного государства).
Во-вторых, государства-члены определяют, в каком из них лицо, ищущее убежище, имеет право на подачу и рассмотрение его ходатайства о предоставлении убежища. Таким образом, тот факт, что лицо имеет родственников второй степени родства, или друзей, или возможности трудоустройства в одном государстве-члене, но не в другом, и желает подать заявление о предоставлении убежища в данном государстве-члене, не имеет значения при распределении ответственности между государствами-участниками согласно вышеуказанным договорам.
В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на территорию Союза[87].
В рамках ЕС получила широкое распространение идея о создании общей европейской системы убежища. В 2007 г. в связи с этим Комиссия ЕС приняла «Зеленую книгу» о будущей общей европейской системе убежища[88]. Завершить создание данной системы планируется в 2012 г.
В данном документе содержатся важные положения касательно подачи ходатайств о предоставлении убежища, условий приема лиц, ищущих убежища, и их защиты.
По первому вопросу Комиссия ЕС предложила:
– расширить возможности подачи ходатайств о предоставлении убежища, совершенствуя защиту лиц, ищущих убежища, которые подают ходатайства на границе;
– гармонизировать внутригосударственные правила, действующие в сферах, которые не охвачены или частично охвачены положениями, выработанными на первом этапе, в частности, в отношении качества процедуры принятия решений, оценки соответствующих документов, предъявляемых лицами, ищущими убежища, и процедур обжалования решений;