Страница 4 из 19
в) местное самоуправление как форма народовластия.
По нашему мнению, эти три подхода позволяют исследовать современное состояние местного самоуправления, его современное назначение в обществе и государстве. В то же время эти подходы к местному самоуправлению не объясняют его происхождения, так как это задача теорий местного самоуправления (общественной, хозяйственной, государственной и юридической).
Все научные подходы к пониманию сущности местного самоуправления так или иначе нашли свое отражение в нормативных правовых актах.
В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г., под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[16].
Согласно ч. 2 ст. 3 Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. местное самоуправление понималось как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[17].
В действующем в настоящее время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Как отмечают Д. С. Белявский и М. С. Трофимов, «таким образом, нетрудно проследить эволюцию формирования понятия местного самоуправления, условно говоря, с 1985 г. по 2003 г.».
В Европейской хартии местное самоуправление понималось через управленческую деятельность органов местного самоуправления, действующих в интересах населения на основе принципа легитимности публичной власти.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. местное самоуправление стало пониматься отечественным законодателем как право населения на деятельность по самоуправлению.
В свою очередь, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. местное самоуправление в России стало пониматься как форма народовластия…»[18].
Именно эти три подхода, выраженные как в нормативных правовых актах, так и в научных трудах отечественных ученых, положены нами в основу исследования институционализации местного самоуправления в Российской Федерации.
Как известно, местное самоуправление в России в его современном виде было учреждено в связи с принятием Конституции РФ 1993 года. В главах 1 и 8 Конституции РФ закреплены важнейшие нормы, определяющие положение местного самоуправления.
По мнению В. И. Васильева, в качестве основы конституционного строя России местное самоуправление следует рассматривать как «фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства»[19].
Указанные характеристики института местного самоуправления, как основы конституционного строя, в какой-то мере подтверждаются и другими отечественными учеными. Как отмечают А. Н. Кокотов и А. С. Соломаткин, «будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:
– конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;
– коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;
– социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);
– правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;
– реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих»[20].
По мнению автора, такое широкое понимание местного самоуправления, как основы конституционного строя, является следствием объемности понятия «основы конституционного строя».
Наука конституционного (государственного) права под конституционным строем понимает систему социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами определенного государства[21]. При этом необходимо иметь в виду, что «это (…) реально существующие устои жизни общества и государства»[22].
Под основами конституционного строя следует понимать некие устои, отражающие «характер государства, общества и общественных отношений, власти, положения человека и гражданина, политического режима, собственности и форм хозяйствования»[23].
Необходимо также отметить, что те общественные отношения, которые объединяются учеными в понятие «основы конституционного строя», являются, если так можно сказать, наиболее важными для государства, подлежащими наибольшей защите с его стороны.
В ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
Нужно сказать, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. прямо сказано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. местное самоуправление, как основополагающий принцип организации публичной власти в государстве, нашло свое отражение в главе 1, которая называется «Основы конституционного строя».
Как отмечает М. С. Семенова[24], в юридической литературе выделяется два представления о роли Конституции Российской Федерации в регулировании местного самоуправления. Согласно первому, в Конституции можно было «не определять общий статус местного самоуправления, а лишь признать, что государство гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы»[25].
В соответствии со вторым мнением, местное самоуправление в России является весьма хрупким и уязвимым институтом и поэтому «необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, нужна его общая конституционная модель»[26].
Несмотря на то, что в главе 1 Конституции РФ непосредственно местному самоуправлению посвящена только ст. 12, большая часть норм этой главы так или иначе имеет отношение к становлению института местного самоуправления в России.