Страница 13 из 14
Помимо лиц, осуществляющих функции органов всех ветвей власти, Пленум в постановлении от 16 октября 2009 г. назвал в качестве «иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности».
Существенное отличие этого определения от понятия представителя власти, содержащегося в примечании к ст. 318 УК РФ, состоит в том, что в примечании к представителям власти отнесены, во-первых, должностные лица правоохранительного или контролирующего органа, без всяких оговорок относительно наличия у них распорядительных полномочий в отношении неподчиненных им лиц, и, во-вторых, должностные лица, хотя и наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, но не являющиеся должностными лицами правоохранительного или контролирующего органа.
Таким образом, данное Пленумом определение точнее содержащегося в примечании к ст. 318 УК РФ понятия в том, что исключает из круга представителей власти, работающих в правоохранительных или контролирующих органах, тех должностных лиц, которые в отношении неподчиненных им лиц не обладают ни распорядительными полномочиями, ни правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями и т. д.
Однако ни в одном из разъяснений Пленума не упоминались и не упоминаются в качестве представителей власти лица, хотя и не работающие в государственных, надзорных, правоохранительных и контролирующих органах, но наделенные, как это предусмотрено в примечании к ст. 318 УК РФ, распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. Можно ли в связи с этим усмотреть пробельность предложенных Пленумом определений?
На наш взгляд, если руководствоваться в решении поставленного вопроса постановлением от 16 октября 2009 г., то к представителям власти не получится отнести сотрудников таких государственных органов, как, в частности, Центральный банк РФ или Судебный департамент при Верховном Суде РФ: эти органы не относятся ни к одной из ветвей власти[91] и не являются ни правоохранительными, ни контролирующими.
Однако это не исключает возможности признания таких лиц должностными по иным основаниям.
К категории должностных лиц по признаку исполнения функций представителей власти следует относить и тех, кто не работает в государственных или муниципальных органах, но осуществляет соответствующие функции на основании специального полномочия. В этом случае речь идет, в частности, о присяжных заседателях, осуществляющих функции судебной власти. Или, скажем, будь у нас восстановлена деятельность народных дружин и их члены стали бы по специальному полномочию осуществлять некоторые функции по охране общественного порядка, т. е. функции органов внутренних дел, являющихся органами исполнительной власти, дружинников следовало бы признавать представителями власти. И поскольку мы признаем этих лиц представителями власти по признаку осуществления функций органов власти, то отнесению их к данной категории должностных лиц не помешает отсутствие в постановлении Пленума упоминания в числе представителей власти лиц, не являющихся работниками государственных, надзорных, правоохранительных и контролирующих органов.
А вот, допустим, члены Общественной палаты представителями власти признаны быть не могут. Действительно, Общественная палата согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» вправе осуществлять общественный контроль за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации и на этом основании, быть может, и имеет право называться контролирующим органом. Однако, во-первых, ни к какой из ветвей власти ее деятельность не относится, и, во-вторых, как работники контролирующего (и это, повторим, не бесспорно) органа члены палаты не обладают распорядительными полномочиями в отношении не починенных по службе лиц либо правом принимать решения, обязательные для исполнения другими лицами. Напротив, согласно ст. 17 закона, хотя органы государственной власти, органы местного самоуправления или должностные лица, которым направлены обращения Общественной палаты, обязаны в установленный срок проинформировать Общественную палату о результатах рассмотрения соответствующего обращения, решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер.
Терминологически понятие «осуществление власти» (ранее этот подход имел место в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», на первый взгляд, уже понятия «осуществление функций органов власти» (постановление от 16 октября 2009 г.). Например, согласно ст. 1 упомянутого выше Федерального закона от 8 мая 1994 г. депутат Государственной Думы уполномочен осуществлять не только собственно законодательные, но и иные полномочия, к числу которых относится, в частности, право на получение информации от должностных лиц органов государственной власти и иных названных в законе субъектов (ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 8 мая 1994 г.). Вместе с тем депутата Государственной Думы следует признавать лицом, осуществляющим функции представителя власти и при осуществлении им полномочий незаконодательного характера, что прямо следует из той же ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г., которой установлено: «Депутатом Государственной Думы является… представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия…». Выделенный нами текст означает: поскольку депутат наделен незаконодательными полномочиями именно в Государственной Думе, то при их реализации он осуществляет функцию, пусть и не законодательную, данного органа законодательной власти.
В этом смысле названные понятия «осуществление власти» и «осуществление функций органов власти» тождественны, что также подтверждает вывод о неизменности позиции высшего судебного органа относительно содержания категории «представитель власти».
Понятие и содержание организационно-распорядительных функций
Помимо представителей власти к должностным лицам закон относит лиц, выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Если же лицо выполняет указанные функции в иных организациях (любых коммерческих и некоммерческих, не являющихся государственной корпорацией, государственным или муниципальным учреждением), субъектом должностного преступления оно не является и при наличии к тому оснований подлежит ответственности по ст. 201 УК РФ либо ч. 3 или ч. 4 ст. 204 УК РФ. На необходимость отграничения преступных действий должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, указывается в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». В нем отмечается, что субъектами преступления, предусмотренного ст. 201 УК РФ, являются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, а также в некоммерческой организации, которая не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, государственной корпорацией. К лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, относятся лица, выполняющие функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях (например, директор, генеральный директор, член правления акционерного общества, председатель производственного или потребительского кооператива, руководитель общественного объединения, религиозной организации). Так, неправильным является осуждение за злоупотребление должностными полномочиями лица, которое выполняет административно-хозяйственные функции в коммерческой организации в форме государственного унитарного предприятия, так как ответственность за злоупотребление полномочиями лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации, предусмотрена ст. 201 УК РФ[92].
91
См. ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», где перечислены функции Банка России, а также ст. 1 и 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», из которых следует, что Судебный департамент осуществляет организационное обеспечение деятельности судов, но не вправе вмешиваться в осуществление правосудия.
92
Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 1. С. 30.